蒋同根诉建德市建设局房屋拆迁行政裁决纠纷案
[案情简介]
原告：蒋同根
被告：建德市建设局
第三人：建德市通平城市建设投资有限公司
2003年12月9日，建德市通平城市建设投资有限公司（以下简称通平公司）因建德市严州大道（桥东段）建设及道路沿线旧城改造需要，经建德市建设局（以下简称建设局）审批取得拆许字（2003）第7号《房屋拆迁许可证》，获准对新安江街道桥东路、电视路等范围房屋及附属物实施拆迁，建设局发布的房屋拆迁公告规定的搬迁期限为2003年12月10日至2004年3月31日，拆迁期限自2003年12月10日至2005年12月9日止。蒋同根所有的房屋坐落于桥东路11号，该房屋建成于1993年，建筑面积31.38平方米，用途为商业，土地使用性质为划拨用地。因被拆迁人蒋同根与拆迁人通平公司无法达成拆迁补偿安置协议，拆迁人通平公司于2005年9月5日向建设局申请房屋拆迁行政裁决，在申请书中提出如下补偿安置方案：1、货币补偿：被拆迁房屋评估价167893元，商业用房10%的补助16789.30元，四个月的过渡费381.72元，合计补偿金额185064.02元；2、严州大道（桥东段）工程的安置房中有部分商业用房，蒋同根可优先购买，价格为5000元/平方米。
建设局受理后，依法进行了调解，在调解过程中被拆迁人蒋同根对评估结果提出异议，认为评估价太低，并提出拆一赔一原地安置商业房。拆迁人通平公司仍坚持裁决申请中提出的补偿安置方案。因调解未能使双方达成一致意见，建设局遂于2005年10月8日依据《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第十七条、第三十条、第三十一条、第三十八条、第四十九条之规定，作出建设房字（2005）159号房屋拆迁行政裁决，裁决内容为：1、被拆迁房屋以货币补偿形式安置，①被拆迁房屋建筑面积31.81平方米，依据2003年度《建德市实施〈浙江省城市房屋拆迁管理条例〉若干规定的补充规定》进行评估，计金额167893元；②商业用房再给予10%的补助即16789.30元；③临时安置费，根据《建德市实施〈浙江省城市房屋拆迁管理条例〉若干规定的补充规定》支付过渡费4个月，即2000元。总计补偿金额186682.30元。2、严州大道（桥东段）工程的安置房中有部分商业用房，被拆迁人可优先购买，价格为5000元/平方米，待新房竣工后房款交清房屋交付使用，商业用房优先购买面积为31.81平方米左右，通知交房款期限为叁天，超过期限作自动放弃处理。3、搬家补助费600元。4、被拆迁人在接到裁决书之日起20日内搬迁腾空新安江街道桥东路11号房屋，交由拆迁人拆除。被拆迁人蒋同根不服拆迁裁决，向建德市人民法院提起行政诉讼，本人作为原告代理人参与本案一审、二审诉讼过程。被拆迁人所有的房屋已在起诉前被强制拆除。
原告诉称：被告于2005年10月8日作出的建设房字（2005）159号房屋拆迁行政裁决证据不足，适用法律错误，且违反法定程序，请求判决撤销建设房字（2005）159号房屋拆迁行政裁决。原告在起诉后向法院申请调取被告核发拆迁许可证时第三人向被告提交的拆迁计划、拆迁方案、拆迁补偿资金证明等证据材料。
被告辩称：位于本市新安江街道桥东路11号房屋，建筑面积为31.81平方米，属原告所有，因城市建设需要，该房屋已列入拆迁范围。拆迁人及拆迁行政主管部门进行了宣传动员，按照法定程序确定了评估机构并对被拆迁房屋进行了评估，评估结果进行了公示，拆迁双方当事人进行了多次协商，始终未能达成协议，拆迁人申请裁决，被告根据《浙江省城市房屋拆迁管理条例》及建德市人民政府的补充规定，作出房屋拆迁行政裁决，裁决的安置方式、标准均符合规定要求，被告所作具体行政行为事实清楚，证据充分，有事实依据和法律依据，要求维持建设房字（2005）159号房屋拆迁行政裁决。
根据被告提供的证据及法院依原告申请调取的证据，原告在庭审中提出：被告向第三人核发拆迁许可证及准许延长拆迁期限不符合法律规定；根据被告举证，原告房屋是否在拆迁范围不明确；被告确定评估机构不合法；被告在未达成拆迁补偿安置协议户数较多的情况下，未进行听证径行受理，程序违法；被告在原告对评估结果有异议时未委托专家评估委员会鉴定，程序违法；原告要求以产权调换方式进行安置补偿，但被告裁决以货币补偿形式进行安置补偿，剥夺了原告的选择权，系适用法律错误；被告裁决遗漏了非住宅房屋拆迁造成停产、停业引起的经济损失补助；被告裁决中优先购买的房屋尚未建成，根本不可能评估，5000元的价格没有依据。
被告在庭审中辩称：在对原告房屋进行评估时已充分考虑因停产停业而引起的经济损失，根据规定可不再对停产、停业的损失另行补偿；原告对评估结果有异议，但未在规定期限书面提出重新评估，其异议不能成立；因原告房屋所处位置系道路建设范围，原告要求就地安置客观上无法实现，故对原告实行货币补偿方式安置符合相关规定，不属于剥夺原告选择权。
第三人在庭审中述称：被拆迁人的房屋在严州大道改造工程拆迁范围是明确的，在评估房价时，评估机构工作人员到现场进行过踏勘，要求判决维持被告所作的行政裁决。
[争议焦点]
1、被告向第三人核发房屋拆迁许可证行政行为的合法性是否属于本案审理范围；
2、原告的房屋是否属于拆迁范围；
3、被告受理拆迁裁决申请的程序是否合法；
4、被告未委托专家评估委员会对原告提出异议的评估结果进行鉴定，程序是否合法；
5、裁决采用货币补偿形式进行拆迁补偿，适用法律是否正确；
6、安置用房优先购买及价格确定有无依据；
7、造成停产、停业引起的经济损失补助是否遗漏。
[审理判决]
建德市人民法院认为：被告作为城市房屋拆迁行政主管部门有权依据当事人申请对房屋拆迁补偿安置作出裁决。被告向第三人核发房屋拆迁许可证行政行为的合法性不属于本案审理范围，原告就此所提异议不予采纳；被告在发布拆迁公告时，未公布拆迁红线图以界定拆迁范围，有失周详，应予指正，但本案拆迁双方当事人对原告房屋属拆迁范围的事实均予认可，故原告所提异议不能成立；严州大道改造工程涉及拆迁集体土地上房屋，其总体拆迁计划及安置方案中的被拆迁人人数并非城市房屋拆迁许可证确定的被拆迁人人数，原告关于未达成协议的被拆迁人比例较高，受理裁决申请前未进行听证，受理程序违法的意见，缺乏依据，不予支持；被告在召集拆迁双方当事人就拆迁补偿安置进行调解过程中，被拆迁人对评估结论明确提出异议，而被告未按建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十条的规定委托专家评估委员会进行鉴定，其行政行为程序违法，拆迁行政裁决内容与评估结论有关部分依法应予撤销；另，裁决第二项供选择优先购买的房屋无具体位置，优先购买价格的确定亦无依据，该项裁决内容应予一并撤销；鉴于第三人拆迁行为合法，被拆迁房屋已实际拆除，故对裁决第三、四项可予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第3目之规定，判决如下：一、维持被告建德市建设局建设房字（2005）159号房屋拆迁行政裁决第三、四项；二、撤销被告建德市建设局建设房字（2005）159号房屋拆迁行政裁决第一、二项。
一审宣判后，原告不服，向杭州市中级人民法院提出上诉。
上诉人蒋同根上诉称：被上诉人没有证据证明上诉人的房屋属于拆迁红线范围，原审法院认定上诉人的房屋属于拆迁范围事实不清；上诉人有权选择具体补偿形式，上诉人选择的是产权调换而不是货币补偿，原审法院故意回避上诉人要求产权调换的事实，判决理由中也仅认为与评估结论有关部分依法应予撤销，未明确货币补偿形式违法；原审认定总体拆迁计划及安置方案中的被拆迁人人数并非城市房屋拆迁许可证确定的被拆迁人人数没有依据，受理裁决申请前应当听证而没有听证，受理程序违法；按照产权调换方式，上诉人有权要求提供过渡期间的周转用房并应当支付两次搬迁费用，行政裁决中遗漏停产、停业的经济损失补助错误。请求撤销原审判决，撤销被诉行政行为。
被上诉人建设局答辩称：上诉人的房屋属于拆迁范围；上诉人在房屋评估结果公示期限内未以书面形式提出异议，应当视为同意；上诉人没有明确提出产权调换的要求，而是提出就地安置的苛刻要求，因被拆迁房屋所处位置系道路用地范围，客观上就地安置无法实现，实行货币安置更趋于合理；集体土地的房屋拆迁不属于被上诉人的职权范围，在总体拆迁计划及安置方案中的被拆迁人人数并非《房屋拆迁许可证》确定的被拆迁人人数，上诉人认为裁决受理程序违法无事实依据；停产、停业造成的损失应当由上诉人提供相应的证据。请求驳回上诉，维持原判。
杭州市中级人民法院认为：被上诉人建德市建设局作为建德市房屋拆迁管理部门具有依拆迁人的申请对房屋拆迁补偿安置作出裁决的法定职权。被上诉人在召集拆迁双方进行调解时，被拆迁人对房屋评估结论明确提出了异议，而被上诉人未依照建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十条的规定委托专家评估委员会进行评估，其行政裁决行为违反了法定程序，其裁决内容中与评估结论有关的部分应依法予以撤销，同时，其裁决第二项内容（被拆迁人优先购买房屋及其价格）既无法律依据亦无事实依据，依法应予撤销；而其裁决的第三、四项并无不当，且被拆迁房屋在诉前已实际拆除，故可以维持。上诉人蒋同根在诉讼程序中提出，被上诉人没有证据证明其房屋在本次拆迁红线范围内，进而主张其房屋不在本次拆迁范围，但其在行政裁决程序中，除向拆迁人提出具体的拆迁要求之外从未对此提出异议，据此可以视为拆迁双方均已默认上诉人的房屋在本次拆迁红线范围之内，另上诉人当庭所指的房屋位置确实处于拆迁红线范围之内，故上诉人的此上诉理由不能成立；上诉人认为此次拆迁应采取产权调换的安置方式，现原审法院已将裁决中货币安置的方式撤销，上诉人的相关要求可以在后续的程序中提出。综上，上诉人的上诉理由，不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。
[作者评析]
本案系城市房屋拆迁过程中，由于拆迁补偿安置问题所引发的纠纷，主要涉及如下问题：
1、《房屋拆迁许可证》的合法性是否属于本案审理范围。本案系房屋拆迁行政裁决纠纷，拆迁人在申请行政裁决时提供了《房屋拆迁许可证》、《房屋拆迁公告》，以证明拆迁行为的合法性。被拆迁人在法定时效内未对核发《房屋拆迁许可证》行政行为申请行政复议、也未提起行政诉讼。行政行为具有公定力，即使违法，在有权机关经过法定程序将其撤销之前，任何个人或组织都不得否定其法律约束力。原告在本案审理时提出的《房屋拆迁许可证》不具有合法性，而本案审查的是房屋拆迁行政裁决行为的合法性，一审法院以不属于本案审理范围为由对原告所提异议不予采纳，应当是正确的。但拆迁人在申请房屋拆迁许可时提供的建设项目批准文件、建设用地批准文件、建设用地规划文件之间相互矛盾，被告核发《房屋拆迁许可证》的合法性未必经得起司法审查，对于处理拆迁纠纷具有借鉴意义的是，被拆迁人如果对核发《房屋拆迁许可证》的行政行为有异议，应当及时申请复议或提起行政诉讼。
2、原告的房屋是否属于拆迁范围。被告在房屋拆迁行政裁决过程中，应当查明原告的房屋是否在拆迁范围内。拆迁许可证并未明确列明被拆迁的房屋，只记载以拆迁红线范围为准，而拆迁人在申请行政裁决时也未提供拆迁红线图等相关证据，因此被告在行政裁决审核资料过程中存在瑕疵。一审法院认为被告在发布拆迁公告时，未公布拆迁红线图以界定拆迁范围，有失周详，应予指正；而二审认为上诉人在行政裁决程序中，除向拆迁人提出具体的拆迁要求之外从未对此提出异议，据此可以视为拆迁双方均已默认上诉人的房屋在本次拆迁红线范围之内，另上诉人当庭所指的房屋位置确实处于拆迁红线范围之内，故上诉人的此上诉理由不能成立。一审法院指出的是核发拆迁许可证时存在的问题，而二审法院从行政裁决程序切入，并在庭审中进行调查核实，裁判理由更加充分。
3、被告受理拆迁裁决申请的程序是否合法。根据建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第五条第一款第（七）项的规定，拆迁人申请行政裁决时应当提交“未达成协议的被拆迁人比例及原因”的资料。第七条规定，未达成拆迁补偿安置协议户数较多或比例较高的，房屋拆迁管理部门在受理裁决申请前，应当进行听证。拆迁人通平公司在裁决申请中称已与238户签订了房屋拆迁补偿安置协议，但未提交“未达成协议的被拆迁人比例及原因”的相关资料。根据拆迁许可证记载，拆迁非住宅面积21489.32平方米、住宅35858.77平方米，第三人在一审庭审中认可被拆迁人有643户，该数字与法院调取的拆迁计划、安置方案中记载的638户基本一致，也与被拆迁房屋的面积基本相当。原告据此认为被告受理拆迁裁决申请前应当听证而未听证，受理程序违法。一审判决认为总体拆迁计划及安置方案中的被拆迁人人数并非城市房屋拆迁许可证确定的被拆迁人人数，该理由没有事实依据，也与庭审查明的事实不符。二审法院对上诉人的该项上诉理由则予以回避。
4、被告未委托专家评估委员会对原告提出异议的评估结果进行鉴定，程序是否合法。一审、二审法院均支持被拆迁人提出的理由，并据此认定程序裁决程序违法，撤销行政裁决的部分内容，无疑是正确的。根据建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十条的规定，核实补偿安置标准是房屋拆迁管理部门作出行政裁决的必经程序，只要当事人对评估结果有异议且未经房屋所在地房地产专家评估委员会鉴定的，房屋拆迁管理部门应当委托专家评估委员会进行鉴定，并以鉴定后的估价结论作为裁决依据。被告以被拆迁人未在评估结果公示后提出异议应视为同意的主张没有依据。当然作为被拆迁人在收到评估报告后如对评估结果有异议，可以申请复核估价或另行委托估价机构评估，对复核结果有异议或另性委托估价的结果与原估价结果有差异且协商达不成一致意见的，可以向房屋所在地房地产专家评估委员会鉴定。如果在评估程序中已进行过专家评估委员会的鉴定，则行政裁决程序中无须再委托鉴定。
5、裁决采用货币补偿形式进行拆迁补偿，适用法律是否正确。根据《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第二十八条的规定，拆迁补偿、安置可以实行货币补偿，也可以实行产权调换，被拆迁人有权选择具体补偿形式。被拆迁人在行政裁决程序的调解过程中提出拆一赔一原地安置商业房，因此被拆迁人提出的是产权调换的补偿形式，至于产权调换的安置房是否在原地应根据拆迁方案确定。裁决采用货币补偿形式，属适用法律错误，同时行政裁决引用了《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第三十八条，而该条规定“实行产权调换的，拆迁人与被拆迁人应当结算被拆迁房屋和安置用房的差价”，因此行政裁决适用的法条与行政裁决结果之间相互矛盾。需要指出的，一审法院回避上诉人要求产权调换的事实，判决理由中也仅认为与评估结论有关部分依法应予撤销，未明确货币补偿形式违法或撤销，拆迁人担心失去产权调换的权利，而采取上诉的方式请求二审法院予以明确，二审判决明确原审法院已将货币安置的方式撤销，拆迁人的相关要求可以在后续的程序中提出，从而达到了其上诉的目的。如果在一审判决中明确上述内容，拆迁人根本就不会上诉。
6、安置用房优先购买及价格确定有无依据。如采取产权调换形式，安置用房应当按照评估的价格与被拆迁房屋结算差价，而裁决的补偿方案中采取被拆迁人优先购买安置用房的方式，且购买价格5000元/平方米未经评估，该裁决内容既无法律依据亦无事实依据，一审、二审法院均支持被拆迁人提出的理由，判决撤销。根据《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第三十七条的规定，被拆迁地段用于同类商品房建设的，被拆迁人享有以同等条件优先购买的权利，而拆迁人提供的优先购买的房屋显然也不属于该条规定的情形。
7、造成停产、停业引起的经济损失补助是否遗漏。一审中被告认为在对原告房屋进行评估时已充分考虑因停产停业而引起的经济损失，根据规定可不再对停产、停业的损失另行补偿；二审中提出应当由上诉人提供相应的证据。根据建设部《城市房屋拆迁估价指导意见》第三条的规定，房屋拆迁评估价格为被拆迁房屋的房地产市场价格，不包含搬迁补助费、临时安置补助费和拆迁非住宅房屋造成停产、停业的补偿费，搬迁补助费、临时安置补助费和拆迁非住宅房屋造成停产、停业的补偿费按照省、自治区、直辖市人民政府规定的标准执行。《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第四十九条规定了拆迁非住宅房屋造成停产、停业引起的经济损失由拆迁人一次性补助，具体标准由市、县人民政府规定。显然，被告的抗辩理由是不成立的，被告作出的行政裁决遗漏了停产、停业引起的经济损失补助费。至于行政裁决中商业用房再给予10%的补助，根据《建德市实施〈浙江省城市房屋拆迁管理条例〉若干规定的补充规定》，系鼓励拆迁安置实行货币补偿的补助。一审、二审判决对拆迁人的该异议均未评述，值得商榷。
