江苏天倪律师事务所蚂蚁刑辩团队 李良

老周是我执业生涯中让我最沉重的当事人之一。他不是商人，不是官员，只是一个普通的农民，家在湖南西部一个至今还没通高铁的县城。他的案子说起来很简单----因为土地征收补偿纠纷，他在三年间二十三趟跑省城上访，最终被以扰乱国家机关工作秩序罪提起公诉。但说起来又太复杂----一个农民和一个庞大的行政系统之间的角力，最终以他成为刑事被告人的方式画上了句号。

第一次在看守所见到老周时，他穿着一件洗得发白的中山装，头发花白，手指粗糙得像老树皮。他盯着我问的第一个问题不是"律师，我能判多少年"，而是"律师，你说我家的地到底该不该赔？"我看着他满是期盼的眼神，突然不知道该从何说起。

一、刑法第290条第3款的构造与逻辑张力

扰乱国家机关工作秩序罪是刑法修正案(九)新增的罪名，规定在第二百九十条第三款。条文不长，但构造复杂："多次扰乱国家机关工作秩序，经行政处罚后仍不改正，造成严重后果的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制。"

拆开来看，这个罪名有三个递进的入罪条件：第一是行为条件----多次扰乱国家机关工作秩序；第二是程序条件----经行政处罚后仍不改正；第三是结果条件----造成严重后果。这三个条件不是并列关系，而是一种递进式的过滤机制。行政处罚是入罪的门槛，意味着立法者希望通过行政手段先行过滤掉大部分行为，只有那些行政处罚无效、后果严重的极端情形才进入刑事程序。

从条文构造来看，立法者的意图是清楚的：这个罪名的适用应当保持高度克制，刑事手段只应当作为最后的备选方案。但在实务中，这个罪名有时会被扩张适用，将一些本应通过行政程序或民事程序解决的问题纳入刑事追诉范围。老周的案子，就是这个问题的缩影。

二、上访行为的性质界定：权利行使还是秩序扰乱

老周案的核心争议，是该罪适用中的第一个难题----什么是"扰乱"？

从文义解释的角度，"扰乱"应当是具有相当破坏性、干扰性的行为，导致国家机关的工作无法正常开展。如果仅仅是到机关反映诉求、递交材料、等候答复，即使频率较高、态度激烈，也不应当被认定为"扰乱"。因为信访权是宪法第四十一条赋予公民的基本权利，公民通过信访渠道反映问题、提出诉求，是权利的正当行使。

问题在于，正当行使权利和扰乱秩序之间的边界在哪里？这个边界在实务中常常模糊不清。

老周的上访行为大致可以分为三类：第一类是在省信访局接待大厅按照规定程序排队登记、递交材料、等待接访，这是最典型的合法上访行为。第二类是在省信访局门口长时间逗留，偶尔高声喊冤，但从未有过冲击、打砸、拦截等暴力行为。第三类是在全国两会期间到北京非指定区域上访----这类行为确实违反了信访条例关于"不得越级上访"和"不得在非指定区域上访"的规定。

我在辩护中采取的策略是"分而治之"：对于第一类行为，明确指出这是宪法权利的正当行使，不是"扰乱"；对于第二类行为，承认行为方式不够妥当，但论证其危害程度远未达到"扰乱"的程度；对于第三类行为，承认其违法性，但指出违法行为不等于犯罪行为----信访条例规定的处罚是行政处罚，而不是刑事追究。

这套辩护逻辑的核心是：不能用第三次行为的违法性来"污染"前两次行为的合法性，不能因为某些行为存在瑕疵就将所有行为笼统定性为"扰乱"。

三、"多次"的量化与质化判断

法条中的"多次"一词看似明确，实则充满解释空间。多少次算"多次"？三次？五次？十次？立法没有明确规定具体的次数标准。

从司法实践来看，最高人民法院在关于该罪适用的内部指导意见中提及，一般应当以"三次以上"为起点。但这个"三次"不是简单的数学累加，每一次都必须达到"扰乱"的程度。如果三次中有两次只是正常的信访行为，只有一次具有扰乱性质，就不能套用"多次扰乱"的认定。

老周案的起诉书指控他"先后数十次到省信访局及其他国家机关扰乱工作秩序"。我仔细梳理了这"数十次"的具体情况后发现：真正具有扰乱性质的不过三五次，其余的大部分是正常的排队递交材料、接访谈话、等待答复。

我在庭审中做了一件事：将老周每一次上访的时间、地点、行为方式、持续时间、有无采取强制措施等情况，制作成一张表格，逐一向法庭展示。这张表直观地说明了一个问题：如果剔除正常的信访行为，真正可以被评价为"扰乱"的次数充其量只有三次。而三次恰好踩在"多次"的门槛线上，远未达到"数十次"的指控规模。

后来审判长在判决书的"经审理查明"部分，确实没有采信"数十次"的表述，而是将次数确定为"四次"。虽然四次仍然满足了"多次"的最低要求，但这个细节上的变化已经说明，对于"多次"的精确审查，在法庭上是能够产生效果的。

四、行政处罚前置程序的辩护价值

这个罪名最独特的制度设计，是"经行政处罚后仍不改正"这一前置条件。立法者之所以设置这个条件，显然是希望通过行政手段先行过滤，避免大量的信访纠纷直接进入刑事程序。

这个前置条件在辩护中至少有三个层面的价值。

第一是形式审查层面：行政处罚是否合法有效？行政处罚决定书的送达是否符合法定程序？当事人是否签收？如果行政处罚本身存在程序瑕疵，就不能作为刑事追诉的前置依据。

第二是实体审查层面：行政处罚之后的行为是否与之前的行为具有同质性？"仍不改正"的前提是，后行为与前行为在性质上是一致的。如果行政处罚之后，当事人的行为方式发生了重大变化----比如从到省城上访改为在当地找律师走法律程序----就不能说"仍不改正"。

第三是时间审查层面：行政处罚与后续行为之间的时间间隔是否合理？如果当事人在受到行政处罚后确实停止了一段时间的上访行为，只是后来因为新的情况再次上访，这种情形是否属于"仍不改正"也是有争议的。

老周案中，行政处罚的时间点是二〇一九年三月，公安机关对其作出了行政拘留七日的处罚决定。起诉书指控的"仍不改正"行为发生在二〇一九年十月至二〇二〇年一月期间，距行政处罚已经过去了半年多。

我抓住这个时间间隔进行了论证。半年多的时间间隔说明老周并非"执迷不悟"，他在受到行政处罚后确实停止了上访行为。后来再次上访，是因为征地补偿纠纷一直没有解决，他被拖欠的补偿款始终没有到位。这是旧矛盾的新触发，而不是对行政处罚的公然藐视。

五、"造成严重后果"的认定迷局

"造成严重后果"是这个罪名中最具争议的构成要件。什么算"严重后果"？条文和司法解释都没有给出明确的界定标准。

在实务中，"严重后果"的认定呈现出两种倾向。一种是大而化之的倾向----只要信访行为"影响了机关的正常工作秩序"，就认定为造成了严重后果。另一种是过度量化的倾向----将机关工作人员的加班时间、上访导致的会议中断次数等作为衡量"严重后果"的指标。

两种倾向都存在问题。第一种倾向将入罪门槛降得太低----既然有扰乱行为就必然会影响秩序，既然影响了秩序就必然会造成后果，这等于架空了"造成严重后果"这个独立的构成要件。第二种倾向则过于机械，无法反映扰乱行为的实质危害程度。

我倾向于一种更为实质的认定标准：看扰乱行为是否造成了现实可量化的损害结果。比如，是否导致国家机关的重要工作陷入瘫痪？是否导致重大公务活动被取消或延误？是否造成了数额较大的经济损失？是否导致了人员的伤亡？如果没有这些具体的损害结果，仅仅是一般的"秩序混乱"，不应当被评价为"严重后果"。

老周案中，控方主张的"严重后果"包括：省信访局多名工作人员因处理老周的上访事宜而经常加班、一次领导接访日的接待工作因老周在门口逗留而受到了影响。我在质证中指出，加班和接待受影响是信访工作的常态，几乎所有信访案件都会产生类似的情况。如果将这些常态化的影响都认定为"严重后果"，那么几乎没有哪一起信访案件不能入罪。这显然不是立法的本意。

六、信访权与刑事规制的边界问题

老周案真正让人沉重的，是它触及了一个更大的社会问题：在一个法治社会中，公民的信访权和国家的秩序管理权之间，究竟应该保持怎样的平衡？

信访制度是我国特有的权利救济和纠纷解决机制。它在法律体系中的定位是辅助性的----当正式的司法救济途径失灵或者不足时，信访提供了一个补充性的诉求表达渠道。从这个意义上说，信访既是公民的权利，也是社会矛盾的减压阀。

但信访制度和刑事规制之间的张力是客观存在的。信访行为如果不受任何约束，可能演变为对国家机关工作秩序的持续冲击；但如果刑事规制的门槛过低，又可能压制公民正当的权利表达。

老周案的悲剧性在于：他是一个失地的农民，他的补偿诉求确实有一定的合理性，但他选择了最不应该选择的方式----无限次地上访----来表达诉求。而行政和司法系统也没有选择最应该选择的方式----通过实质性解决他的补偿诉求来终结上访----来应对问题。最终，一个本应通过行政或民事程序解决的问题，以刑事定罪的方式"解决"了。

在最后陈述中，我对法庭说了一段话："老周的上访行为确实存在不妥之处，但这起案件的深层根源在于征地补偿纠纷未得到妥善解决。将纠纷的一方当事人送入监狱，不代表纠纷已经解决。行政的归行政，民事的归民事，刑事的归刑事----这是我们这个社会处理纠纷应有的基本理性。"

七、辩护中的证据策略

在扰乱国家机关工作秩序案件中，控方的主要证据通常包括：信访登记记录、行政处罚决定书、机关工作情况说明以及证人证言。

其中，机关工作情况说明值得特别警惕。这类"说明"通常由被扰乱的机关自己出具，内容一般是描述上访行为如何"严重影响了机关的正常工作秩序"。这种自述性证据的客观性和中立性存在天然缺陷----机关是"被害方"，出于自我保护或推卸责任的本能，往往倾向于夸大扰乱行为的危害程度。

我在老周案中，就省信访局出具的工作情况说明进行了细致的质证。这份说明中有一句话："上访人长期在信访局区域逗留，致使多名工作人员无法正常下班，严重影响了机关工作秩序。"我要求控方提供以下证据来印证这个说法：信访局的正常下班时间是什么？工作人员的实际下班时间是什么？"多名"是多少人？这些工作人员的加班是否和老周的上访行为有直接因果关系？

不出所料，控方无法提供这些细节证据。最终，法庭在判决中没有采信"致使多名工作人员无法正常下班"这一情节。

这个细节提醒我们，在办理此类案件时，对于机关自己出具的工作情况说明，必须保持高度的警惕和严格审查的意识。不能因为出具说明的机关具有公信力就降低证据审查的标准。

八、总结与体会：一枚硬币的两面

从某种意义上说，扰乱国家机关工作秩序罪是一枚硬币的两面。一面是维护国家机关正当的工作秩序，保护公共服务的正常供给；另一面是防止公权力以秩序之名压制公民权利的行使。辩护律师的工作，就是在这两面之间寻找那个最恰当的位置。

老周最终被判处有期徒刑六个月。由于他羁押时间已经接近刑期，判决后不久就获释了。他出狱那天，我接到了他的电话。电话那头，他没有说谢谢，只是说了一句："律师，我家的地还是没要回来。"然后挂断了。

那个挂断的声音至今还在我耳边回响。它提醒我，刑事辩护在个案层面能够争取到最好的法律结果，但在更深的社会层面，如果纠纷的根源没有消除，个案的结果只是一个逗号，而不是句号。

刑法第二百九十条第三款的存在是必要的----任何社会都需要维护国家机关的正常运转秩序。但这个罪名的适用必须严格遵循立法设定的三个递增条件：行为必须确实构成"扰乱"且达到"多次"；必须经过了行政处罚且无效；必须造成了实质性的严重后果。三个条件缺一不可，任何松动的解释都可能导致罪名的扩张适用。

在办理刑辩业务的二十余年中，老周案是我经手的最简单的案件，却也是让我思考最多的案件。简单在于案情的法律框架清晰，复杂在于案情的背后是一个失去土地、失去希望的农民与制度之间的漫长纠缠。法律的答案可以在一纸判决上写完，但公平正义的答案，有时候需要一代人的努力才能写就。

九、同类案件的横向比较：司法实践的不统一

老周案办结后，我有意识地收集了全国范围内扰乱国家机关工作秩序罪的已判决案例，进行了横向比较研究。结果发现，这个罪名的适用在不同省份、不同层级法院之间存在着显著的不统一。

比如，在一个沿海省份的案例中，当事人连续两年前往省政府上访达三十余次，其中多次发生在重要会议期间，且伴有拉横幅、喊口号等激烈行为。但当地法院认定其行为尚未达到"造成严重后果"的程度，最终以情节显著轻微为由作出了无罪判决。而在另一个中部省份的案例中，当事人上访次数不过七八次，也没有采取任何激烈的表达方式，却以扰乱国家机关工作秩序罪被判处有期徒刑八个月。

这种同案不同判的现象，根源在于"多次"、"扰乱"、"严重后果"这几个核心要件缺乏统一的量化标准和判断规则。不同的法官对同一个词可能有完全不同的理解，这导致罪名的适用范围在各地大相径庭。

作为辩护律师，面对这种情况，一个有效的策略是在辩护意见中援引全国范围内的轻判、无罪案例，特别是最高法、最高检发布的典型案例或指导性案例，以此对法庭的自由裁量形成参考和引导。虽然我国不是判例法国家，但在司法责任制改革后，法官对于同案同判的敏感性明显提升，援引典型案例的辩护策略往往能够产生实际效果。

十、该罪与寻衅滋事罪的竞合问题

在实务中，扰乱国家机关工作秩序罪与寻衅滋事罪的界限有时并不清晰。特别是在信访人采用了一些过激手段----比如拉横幅、喊口号、甚至与机关工作人员发生推搡----的情况下，控方可能会在扰乱国家机关工作秩序罪和寻衅滋事罪之间选择或者同时指控。

两者的关键区别在于法益侵害的对象和方式。寻衅滋事罪保护的是公共场所秩序和社会公共安宁，其行为方式具有随意性和破坏性。扰乱国家机关工作秩序罪保护的是国家机关内部的正常工作秩序，其行为应当是可以辨别出特定诉求目的的表达性行为。

辩护中重要的策略是：如果当事人的行为明显是围绕着特定诉求展开的，而且行为的主要场所是国家机关的办公区域而非开放性公共场所，就应当争取以扰乱国家机关工作秩序罪定性，排斥寻衅滋事罪的适用。因为前者的法定刑上限为三年，而后者在"随意殴打他人""追逐拦截辱骂恐吓"等情节下法定刑为五年以下，两者在量刑空间上有明显差异。

十一、和解因素在量刑中的关键作用

在扰乱国家机关工作秩序案件中，和解往往是被低估的辩护策略。事实上，这类案件与典型的暴力犯罪不同，"被害人"是国家机关，而国家机关通常不存在私人的报复心理。如果当事人能够通过认错悔过、承诺不再扰乱等方式与涉案机关达成一定形式的和解或谅解，在量刑上通常可以获得较大幅度的从宽。

老周案中，我做了大量工作促成和解。具体包括：让老周亲笔书写了悔过书和承诺书，明确承诺今后将通过法律途径解决纠纷；联系了当地司法局的援助律师，为老周在民事补偿问题上提供了继续维权的正规渠道；与省信访局的代理人员进行了反复沟通，争取到了信访局出具的谅解函。

这三项工作看似与刑事辩护的主战场无关，但在量刑阶段发挥了实质性的作用。法庭在判决书中明确写道："鉴于被告人有悔罪表现，并取得了涉案单位的谅解，依法予以从轻处罚。"如果当时没有做这些和解工作，老周的刑期很可能在一年以上。

这个经验在后续的其他类似案件中反复被验证：对于扰乱国家机关工作秩序罪而言，最有效的辩护有时候不在法庭的对抗上，而在法庭之外的沟通协调上。

十二、案件终了时的回望

老周案判决后大约一年，我接到了当地司法局援助律师的电话。他告诉我，老周的征地补偿纠纷经过行政诉讼程序，法院最终判决县政府重新作出补偿决定。新决定的补偿金额比原来翻了近一倍。老周拿到补偿款后，用一部分钱在镇上盖了个小房子，还买了一辆三轮摩托车做点小生意。

听到这个消息，我在办公桌前坐了很久。我在想，如果这个补偿决定早一年做出，老周根本不需要走上刑事被告席。他和他的家人也不用经历那长达半年的羁押和随之而来的一切。

这就是扰乱国家机关工作秩序罪案件最深层的悖论：这些案件的根源往往不在当事人身上，而在引发当事人反复上访的那个"原始纠纷"上。原始纠纷不解决，仅靠刑事制裁很难从根本上阻止当事人的上访行为----因为他别无选择。而原始纠纷一旦解决，即使不动用刑事制裁，当事人的上访行为也会自然停止。

所以，这个罪名辩护的终极策略，不是如何为当事人开脱，而是如何在制度层面促成原始纠纷的实质性化解。这是刑事辩护律师职责之外的工作，但却可能是对当事人最有价值的工作。

有时深夜翻阅卷宗，我会想起老周那双手----粗糙、变形、长满老茧，那是几十年务农留在手上的印记，也是这个社会对底层劳动者最直观的注脚。法律应该是保护这双手的，而不是将这双手铐住的。这大概是我办老周案最想说的话。

十三、程序辩护的一条暗线：行政处罚的合法性审查

回头来看，老周案中有一条我当初重视不够、但后来反复思考的暗线----行政处罚本身是否合法有效。

《行政处罚法》和《治安管理处罚法》对行政处罚决定的作出有着严格的程序要求：必须查明事实、告知当事人权利、听取当事人的陈述和申辩、制作规范的处罚决定书、依法送达。如果公安机关在作出行政拘留决定时没有遵守这些程序要求，该行政处罚决定的合法性就存疑，继而影响到"经行政处罚后仍不改正"这一前置条件的满足。

老周案中，公安机关于二〇一九年三月对老周作出的行政拘留决定，在程序上存在两个瑕疵：第一，处罚决定书上没有老周的签字----老周当时拒绝签字，但公安机关没有邀请见证人在场见证；第二，据老周陈述，公安机关在作出处罚决定前没有告知他有权进行陈述和申辩。

这两个程序瑕疵虽然不一定导致行政处罚被撤销，但足以在刑事程序中引发一个合理怀疑：一个存在程序瑕疵的行政处罚，能否作为刑事追诉的前置条件？

在全国范围内，这方面的司法实践存在分歧。有的法院认为，行政处罚的程序合法性不是刑事法庭的审查对象；有的法院则认为，既然立法将行政处罚设置为入罪的前提条件，刑事法庭就有权对该条件是否有效满足进行审查。

这个问题的深入探讨篇幅太大了，我只能说：在办理此类案件中，对前置的行政处罚进行合法性审查，是一个值得高度重视的辩护方向。即使不能完全否定行政处罚的效力，至少可以在量刑层面产生一定的影响----一个程序上不够规范的行政处罚，说明当事人的"不改正"并非"公然藐视法律"，而是在一定程度上对行政处罚本身的合理性存疑。

十四、替代性纠纷解决机制的思考

最后，我想跳出刑事诉讼的框架，从更宏观的视角谈一谈这个问题。

扰乱国家机关工作秩序罪案件的特殊性在于，它们大多数不是"犯罪人主动攻击社会"的正向犯罪，而是"社会矛盾转化"的反向结果。当事人大多是在民事纠纷、行政纠纷中长期得不到满意解决后，通过反复上访来表达诉求的过程中被刑事追诉的。换句话说，每一件扰乱国家机关工作秩序案的背后，几乎都有一件没有妥善解决的原始纠纷。

如果我们的社会有更畅通的纠纷解决渠道----覆盖面更广的法律援助、效率更高的行政诉讼、更独立的征地补偿裁决机制----那么很多上访行为根本就不会发生，这些当事人也不会成为刑事被告人。

刑辩律师的工作固然是在法庭上为当事人争取最有利的结果，但更深远的改变在于制度本身。每一次在法庭上对"造成严重后果"的严格审查，每一次对"行政处罚前置"的程序追问，每一次对"扰乱"范围的精准界定----这些看似微小的努力，都在推动这个罪名的适用走向更加严格、更加克制的方向。

也许有一天，扰乱国家机关工作秩序罪将不再是悬在信访人头顶上的达摩克利斯之剑，而只是一个在真正必要时才会被激活的备用法条。在那一天到来之前，辩护律师的工作就是守住个案中的那道防线。

李良律师简介

李良律师，男，1973年生人，祖籍山东济宁，2006年8月开始执业，现执业于江苏天倪律师事务所，律所合伙人，蚂蚁刑辩团队成员，天倪刑辩委员会副主任，南京市优秀刑事律师，司法部法律援助中心死刑复核法律援助律师，江苏省法律援助中心办案律师，南京市律师协会刑法委员会委员，南京市律师协会申请律师执业实习人员面试考核考官，南京电视台《律师直播室》特邀嘉宾，天倪律师事务所优秀律师，荣获国家无偿献血金奖。2016年9月获江苏省青年律师职业技能比赛辩护词写作第二名、江苏省法律职业共同体职业技能比赛辩护词写作优秀奖，2020年12月三个案例入选《江苏省刑事典型案例汇编》，2022年11月获南京市律师协会《金陵律师无罪辩护案例精选》一等奖，2023年7月被评为2020-2022年度南京市优秀刑事律师，2025年1月荣获江苏天倪律师事务所优秀律师，2025年4月荣获南京市检察官律师模拟庭审大赛三等奖，2025年5月荣获江苏省首届检察官律师模拟庭审大赛最佳辩护团队奖，2026年1月再次荣获江苏天倪律师事务所优秀律师。主要擅长领域：刑事辩护、合同纠纷、公司纠纷、建设工程纠纷、商事仲裁等。

（李良律师手机号、微信号13805149566）