江苏天倪律师事务所蚂蚁刑辩团队 李良

引言：一个街道办主任的坠落

老刘是我接触过的最不像"被告人"的被告人。他五十二岁，在某县城关街道办做了十二年主任，皮肤黝黑，手指粗糙，说话带着浓重的乡土口音。出事之前，他是县里出了名的"老黄牛"----每天最早到办公室，最晚离开，辖区的下水道堵了他骑电动车去疏通，孤寡老人住院他垫过医药费。

但就是这样一个人，因为辖区内一处违建仓库发生火灾、造成两人死亡，被以玩忽职守罪提起公诉。检察官在法庭上说："作为街道办主任，他对违建问题负有监管责任，却长期不查处、不报告，严重不负责任。"

老刘坐在被告席上，穿着洗得发白的衬衫，始终低着头。庭审间隙，他悄悄问我："律师，我到底做错了什么？"

这个问题，我在接下来的几个月里反复思考。以下，我将以老刘案为主线，结合多年办理渎职案件的实务经验，系统探讨玩忽职守罪的辩护路径。

一、"国家机关工作人员"的身份边界

玩忽职守罪的主体是"国家机关工作人员"。这个看似简单的表述，在实务中却引发了大量的争议----尤其是在基层治理结构日趋复杂、各种"半官方"机构林立的当下。

1.1 老刘的身份没有问题

老刘是街道办主任，行政编制公务员，国家机关工作人员的身份毋庸置疑。但在我的执业经历中，有相当数量的玩忽职守案件恰恰是在"身份"这一关就被卡住了。

我曾代理过一起涉及某经济开发区管委会工作人员的玩忽职守案。该管委会是市政府派出机构，但我的当事人是通过"人才引进"渠道入职的，签订的是聘用合同而非公务员录用文件，工资由开发区下属的平台公司发放。侦查机关以"在国家机关中从事公务的人员"为由追究其玩忽职守责任。

我在辩护中收集了以下核心证据：该工作人员的聘用合同----证明其法律身份为劳动合同制员工；工资发放记录----由企业账户而非财政账户发放；社保缴纳记录----缴纳的是企业职工社会保险而非公务员保险；以及开发区管委会的三定方案----该方案中并未列明当事人所在的岗位。

我的核心观点是：刑法意义上的"国家机关工作人员"，应当以是否具有国家机关编制、是否由财政供养、是否依法取得公务员身份为基本判断标准。不能仅凭"从事公务"这一实质标准，就将所有在政府机构内工作的人员都纳入玩忽职守罪的规制范围。否则，政府机关的临时工、合同工、借调人员等，都有可能因为从事了带有公务性质的工作而面临刑事追诉的风险，这显然与刑罚的谦抑性原则相悖。

最终，检察机关采纳了辩护意见，对该工作人员作出了不起诉决定，转而建议对其作行政处分。

1.2 事业单位和国有企业人员

另一个常见的争议领域是事业单位和国有企业人员是否构成玩忽职守罪的主体。根据全国人大常委会的立法解释，在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，可以构成渎职罪的主体。但这其中存在两个层次的问题：一是组织本身是否具有行政管理的授权或委托，二是个人在该组织中的职务是否属于"从事公务"。

在吴某案中，当事人是某市建设工程质量监督站的工程师。该站属于事业单位，但依法承担建设工程质量监督的行政管理职能。吴某在一次工程质量验收中签了字，后来该工程出现质量问题，吴某被以玩忽职守罪立案。

我首先审查了该监督站的授权依据----确实有地方性法规授权其对建设工程质量进行监督，这一层面的辩护空间不大。但接下来我追问了一个更细致的问题：吴某作为普通工程师，他签署的验收文件在行政管理流程中究竟属于什么性质？是终局性的行政决定，还是技术性的中间环节？

通过调取监督站内部的工作流程文件，我证明了：吴某的签字只是技术层面的初步意见，在该签字之后仍需经过科室负责人审核、站领导审批等多道行政程序，才能形成最终的行政决定。吴某的职责本质上是技术服务而非行政管理，其行为不应当被纳入玩忽职守罪的评价范围。该案最终也得到了较为轻缓的处理。

二、"严重不负责任"与"工作失误"的天壤之别

玩忽职守罪的核心行为特征是"严重不负责任"。问题在于：什么是"严重不负责任"？它与"工作失误"----任何正常人在工作中都可能犯的错误----之间有没有一条清晰的分界线？

2.1 字面含义与实质标准

从字面上看，"严重不负责任"意味着行为人对其职责范围内的工作极端地、严重地不放在心上、不履行。但在司法实践中，这一概念的把握存在明显的偏差----很多案件中，"发生了严重后果+当事人有相关工作职责=严重不负责任"这种"结果归责"的逻辑仍然大行其道。

我在老刘案中提出的第一个实质辩护问题是：在认定"严重不负责任"时，必须考察行为人的主观心态和行为模式，不能仅凭结果倒推。如果一个人已经在现有条件下尽可能履行了职责，只是由于能力、经验、资源或者客观情况的限制没能阻止危害结果的发生，这属于工作失误而非严重不负责任。

具体到老刘案：违建仓库并非"长期不查处"，事实上，街道办在半年前就向该仓库的经营者发出过责令整改通知书，并将情况上报至县城市管理局和消防救援大队。老刘本人也多次到现场查看，督促整改。但这些工作记录在侦查阶段被有意或无意地忽略了，公诉方的逻辑是"既然发生了火灾，就说明你做得不够"。

我在辩护中制作了一份详细的时间表，列明了街道办和老刘本人在违建仓库问题上所做的一切工作。我要证明的是：老刘没有"不负责"，他只是没有做到"完美负责"----而法律要求的是前者，不是后者。

2.2 资源、权限与责任的对等性

这一观点在老刘案中尤为关键：一个人的法律责任应当与其拥有的资源和权限相匹配。你不能要求一个没有执法权的街道办主任去做只有城管、消防部门才能做的事情。

我梳理了相关行政法规和职权清单：街道办对违建只有发现、报告和劝阻的职责，没有强制拆除的权力。强制拆除需要县级政府作出决定，由城管部门执行。对于消防安全隐患，街道办也只有排查和报告的职责，整改和处罚的权力集中在消防救援机构。

我在法庭上打了一个比方：如果把街道办主任比喻成一个哨兵，他的职责是发现敌人、发出警报，而不是只身一人去消灭敌人。你不能因为敌人的炮火最终造成了伤亡，就以"玩忽职守"的罪名审判一个已经鸣枪示警的哨兵。

法院在判决中回应了这一辩护观点，指出"街道办事处的职责定位决定了其工作人员的工作方式和权限范围，不能将本应由其他职能部门行使的职责归于被告人承担"，这在很大程度上削减了老刘的刑事责任范围。

2.3 不可抗力和意外事件的抗辩

在玩忽职守案中，不可抗力是一个理论上成立、但在实践中极少被采纳的抗辩理由。为什么？因为"不可抗力"在日常语义中往往被等同于地震、海啸、战争等极端事件，人们很难接受一个基层公务人员主张"不可抗力"。

但我的理解是：不可抗力的本质，不是事件的大小，而是"即便尽到了合理注意义务，仍然无法预见、无法避免、无法克服"。在这个意义上，许多基层公务人员面临的情况，完全符合不可抗力的实质要件。

以某乡镇安监站工作人员被追诉案为例：该工作人员负责辖区内数十家企业的安全生产监管，但全站仅有三名工作人员、一辆电动车、没有专项经费。在一次对某化工厂的巡查中，他没有发现一处隐蔽的管道腐蚀问题，两个月后该管道泄漏引发爆炸。事后查明，该处腐蚀即便由专业检测设备也难以在外部巡检中发现。

我在辩护意见中写道：如果一个人被赋予了不可能完成的职责，那么他履行了客观条件下可能履行的那部分职责，已经属于"尽到了合理注意义务"。未完成的部分，不是因为"不负责任"，而是因为"不可为"。这种因资源配置不足而导致的职能履行不完整，属于客观不能而非主观不为，不应当构成"严重不负责任"。

虽然该案最终以有罪判决告终----司法实践对基层公务员玩忽职守的抗辩仍然相当严苛----但法院在量刑时充分考虑了上述因素，判处了缓刑而非实刑。

三、"重大损失"因果关系的精细解构

玩忽职守罪是结果犯，必须"致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失"。但这个"重大损失"与"不履行职责"之间的因果关系，远非表面看起来那么简单。

3.1 多因一果的辩护

老刘案是一个典型的多因一果案例。违建仓库火灾致人死亡这一严重后果，是由多重原因共同造成的：

第一层，仓库经营者的违法建设行为和消防安全意识缺乏----这是最直接、最主要的原因。第二层，县城市管理局多年未对该违建采取强制拆除措施----城管部门拥有法定强制执行权而未行使。第三层，消防救援机构在日常检查中未能发现并消除火灾隐患----消防部门具有专业技术能力和法定监管职责。第四层，街道办在日常巡查中虽然发现了问题、发出了整改通知、报告了上级，但未持续跟进督促----这是老刘被追诉的原因。

我在辩护中做了一个因果力分析图，将各方的责任进行量化展示：经营者的违法和过失占60%，城管部门的不作为占20%，消防部门的监管疏漏占15%，街道办的衔接疏漏最多占5%。我将这张图作为辩护词附件提交法庭，并逐项说明了计算依据。

我提出的核心观点是：在多因一果的情形中，刑法要求的是"相当因果关系"----即行为必须对结果的发生具有实质性的、重要的推动作用。如果一个因素在整个因果链条中仅占极小比重、对结果的发生没有实质性的推动作用，就不应当认定为刑法意义上的"致使"。

法院在判决中虽然没有完全采纳我的因果力百分比分析----这在刑法理论上本身也存在争议----但在事实认定部分明确写道："被告人所在街道办事处并非唯一负有监管职责的机构，涉案仓库的违法建设和安全隐患系多种因素叠加所致。"这一认定实质上起到了限制刑事责任范围的作用。

3.2 介入因素对因果关系的切断

另一个重要的辩护角度是介入因素。如果在一个事件的发展过程中，出现了独立的、异常的介入因素，而该介入因素才是导致严重结果的真正原因，则原有的不履行职责行为与结果之间的因果关系就被切断。

在我代理的赵某案中，赵某是某县市场监督管理局的工作人员，负责辖区内食品加工企业的卫生许可审查。某食品厂在取得卫生许可后擅自改变了生产工艺，使用了一种未经许可的添加剂，导致大规模食物中毒。赵某被控玩忽职守----理由是他在审查时没有仔细核查该厂的生产工艺。

我的辩护策略是：食品厂的擅自变更生产工艺，是一个独立的、发生在赵某审查完成之后的异常介入因素。赵某审查的是该厂当时的生产条件，该条件在当时是符合卫生标准的。食品厂后来自行变更工艺、违规使用添加剂，这一介入因素切断了赵某的审查行为与食物中毒结果之间的因果关系。法院完全采纳了这一辩护意见，宣告赵某无罪。

3.3 损失数额的核定与辩护

在以经济损失为"重大损失"衡量标准的玩忽职守案件中，损失数额的核定往往是决定罪与非罪、罪轻与罪重的关键。

代理某案时，公诉机关指控当事人因玩忽职守造成国家损失一千二百万元。我仔细审查了审计报告后发现，其中约四百万元是"预期收益损失"----即如果企业正常经营本应获得的利润。另外约三百万元是第三方欠款----企业仍可通过民事诉讼继续追讨。真正不可挽回的直接物质损失约为五百万元。

我依据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》关于"经济损失是指渎职犯罪立案时已经实际造成的财产损失"的规定，主张将预期收益和可追讨债权排除在损失数额之外。法院采纳了这一意见，责任数额的大幅降低直接影响了量刑档次的确定。

四、特别法条优先适用原则

刑法第397条在规定玩忽职守罪的同时，也明确了"本法另有规定的，依照规定"。这意味着，如果行为人的行为符合其他特定渎职罪的构成要件，就应当优先适用特别法条，而非笼统地适用玩忽职守罪。

4.1 特别法条的识别与适用

在王某案中，当事人是某市环境监察支队的工作人员，被以玩忽职守罪追诉。但我在审查案件材料后发现，指控的核心事实是"对某企业违法排污行为监管不力，导致环境污染"----这明显更符合环境监管失职罪（刑法第408条）的构成要件。

虽然环境监管失职罪的法定刑（三年以下有期徒刑或者拘役）比玩忽职守罪中"情节特别严重"的量刑档次（三年以上七年以下）要轻，但特别法条的适用不是一个"挑轻的"的问题，而是罪刑法定的基本原则要求。如果行为人的行为已经被特定罪名所涵盖，司法机关就不得为了追求更重的刑罚而"绕开"特别法条、转而适用一般法条。

我向法院提交了详细的罪名对比分析，逐项论证王某的行为更符合环境监管失职罪的构成要件。法院最终采纳了这一意见，将罪名变更为环境监管失职罪----有意思的是，由于环境监管失职罪的入罪门槛更高（要求"导致发生重大环境污染事故"），法院在审查后认为现有证据不足以证明达到了重大环境污染事故的认定标准，最终宣告王某无罪。

这个案件让我深刻认识到：特别法条优先适用原则不仅仅是法律适用的技术规则，它往往是被告人的重要避风港。辩护律师应当熟练掌握刑法分则第九章中所有的特别渎职罪名及其构成要件，在审查起诉和审判阶段积极主张特别法条的优先适用。

4.2 一般条款适用的审慎限制

在实践中，检察机关有时会"策略性"地选择适用玩忽职守罪而非特定渎职罪名，原因包括：特定罪名的入罪门槛更高、证据要求更严格，或者干脆是为了在法律适用上保留更大的灵活性。这种做法的正当性值得质疑。

我在多个案件中坚持一个观点：当存在特别法条时，一般法条处于"候补"地位。只有在行为不能被任何特别法条所涵盖时，才能适用一般法条。如果检察机关选择适用一般法条的玩忽职守罪，必须举证证明为何特定罪名不适用----这一举证责任在控方，而不在辩方。

在庭审中，我通常会通过质证环节将这个问题推向前台：直接向公诉人发问----"您认为被告人的行为是否符合某某特定罪名的构成要件？如果不符合，具体不符合哪一项？"这个发问虽然会被审判长制止于"公诉人无需回答辩护人的质证问题"，但它已经将特别法条优先适用的问题摆在了台面上，审判人员不可能不注意到这一点。

五、程序与策略层面的实务经验

5.1 行政执法卷宗的全面调取

玩忽职守案件有一个独特的证据特征：被告人的履职行为往往留下了大量的书面痕迹----会议记录、巡查日志、整改通知书、请示报告、转办函件等等。这些行政执法卷宗是最有力的辩护武器。

在老刘案中，我做的第一件事就是申请调取街道办过去三年的全部安全生产和违建治理工作档案。这是一个庞大的调证工程----数百份文件、几千页材料。我花了整整两周时间逐一审阅，从中筛选出与违建仓库直接或间接相关的所有工作记录，制作成了一份清晰的时间线和履职清单。

这份清单在法庭上产生了决定性影响。当公诉人声称"被告人长期不履行职责"时，我当庭出示了这份清单----上面密密麻麻记录着老刘在三年间所做的每一件相关工作。审判长翻阅后沉默良久，这个沉默本身就是对指控逻辑的有力反驳。

我的经验是：在玩忽职守案件中，辩护律师必须比侦查机关更勤奋地"考古"。侦查机关往往倾向于收集对被告人不利的证据（事故调查报告、审计报告、证人证言中关于"不作为"的部分），而忽略了那些藏在行政档案中的有利证据。辩护律师的工作，就是把那些被忽视的档案翻出来，让法庭看到一个人真实的、完整的工作状态。

5.2 行政认定与刑事认定的关系处理

很多玩忽职守案件是以行政监察或事故调查程序为前置的。纪委监察委、应急管理部门、上级主管机关的调查报告往往早于刑事程序得出"玩忽职守"的结论。这些行政认定对刑事追诉的影响巨大----许多检察官和法官会不自觉地以行政认定结论为起点，然后在刑事程序中"寻找证据"来印证它。

我一直坚持的策略是：在实体辩护之前，先进行"证据篱笆"的拆除----明确指出行政认定在刑事诉讼中的法律地位和证明力边界，防止行政认定"绑架"刑事审判。

在庭审中，我通常会对行政调查报告发表如下质证意见：第一，行政调查的程序标准与刑事侦查不同，其证据收集的规范性要求远低于刑事诉讼；第二，行政报告的结论具有行政目的导向----其任务是"查清事实+追究责任"，而非"审查证据+保障权利"；第三，行政报告中的"责任认定"不等于刑事意义上的"有罪认定"，审判人员必须对行政调查结论保持独立的司法审查立场。

这一策略在老刘案中取得了较好效果。尽管应急管理部门的事故调查报告将老刘列为"负有监管责任的人员"，但法院在判决中并未直接引用该报告的结论，而是基于庭审质证的刑事证据作出了独立的事实认定。

5.3 纪委监察委阶段的有效沟通

随着监察体制改革，许多玩忽职守案件的调查程序是从纪委监察委开始的。与公安机关主导的侦查不同，监察调查往往具有更强的封闭性，辩护律师在调查阶段的参与空间非常有限。但这不意味着辩护律师在这一阶段无所作为。

我的做法是：一旦得知当事人被监察委调查，立即整理一份书面的"履职情况说明"，由当事人家属提交至监察委。这份说明不是为当事人推卸责任----那只会适得其反----而是客观、系统地梳理当事人在涉案事项上的全部履职行为，包括做了什么、依据什么权力做的、受限于什么客观条件、向上级做了怎样的报告和请示。

在另一个涉及某县教育局干部的玩忽职守案中，这份"履职情况说明"在监察调查阶段就发挥了关键作用。调查人员在审阅了这份详细的履职梳理后，将调查方向从"是否构成玩忽职守"转向了"责任大小和性质"，最终该案以党纪政务处分而非刑事追诉结案。

我的理解是：在监察调查阶段，辩护律师虽然不能像在刑事诉讼中那样行使会见权、阅卷权，但可以通过为当事人提供法律咨询、帮助其梳理履职情况、协助其准备陈述材料等方式，实质性地影响案件走向。这种"非对抗性的积极辩护"在渎职案件中尤为适用。

六、反思：制度性困境中的个体责任

老刘案最终以玩忽职守罪定罪，免予刑事处罚。这是一个折中的结果----既认定了"玩忽职守"的存在，又考虑到老刘在现有条件下已经尽到了主要职责，且火灾的直接原因是经营者违法和相关部门执法不力。

但这个结果并不能让我释怀。老刘失去了街道办主任的职务，被调到了一个没有实权的岗位上，整个人的精气神被彻底打掉了。他告诉我："以后遇到什么事，我都不会再’多管闲事’了----我签了字、发了通知、报告了上级，我的事就做完了。至于问题有没有解决，那不是我的事了。"

这是一个玩忽职守罪判决催生出的"次生灾害"----它教会了基层公务人员一个残酷的生存法则：多做多错，少做少错，不做不错。当一个社会用刑事追诉的方式来追究基层公务人员的履职瑕疵时，它得到的可能不是更尽责的公务人员，而是更保守、更避责、更不愿意担当的公务人员。

一个健康的问责体系，应当在党纪政纪层面解决履职不到位的问题，将刑事追诉限定在极端严重、主观恶性明显的情形。当"工作失误"和"严重不负责任"的界限越来越模糊，当"结果严重=必然有人要承担刑事责任"的思维惯性主导了渎职犯罪的追诉实践，那么每一个身处基层、承担着大量无法推卸的一线责任的公务人员，都将生活在无形而巨大的法律恐惧之中。

我不否认，有些玩忽职守案件确实体现了严重的官僚主义和责任缺失，依法追诉完全正当。但我亦深知，在我国庞大而复杂的基层治理体系中，有无数像老刘一样的公务人员，在资源匮乏、权限有限、事务繁杂的现实中勉力支撑。当悲剧发生之后，他们往往成为整个问责链条中最薄弱、最先被牺牲的一环----不是因为他们的过错最严重，而是因为他们最没有反抗能力。

这，或许正是我在每一个玩忽职守案件中，最想对法庭说的话。

李良律师简介

李良律师，男，1973年生人，祖籍山东济宁，2006年8月开始执业，现执业于江苏天倪律师事务所，律所合伙人，蚂蚁刑辩团队成员，天倪刑辩委员会副主任，南京市优秀刑事律师，司法部法律援助中心死刑复核法律援助律师，江苏省法律援助中心办案律师，南京市律师协会刑法委员会委员，南京市律师协会申请律师执业实习人员面试考核考官，南京电视台《律师直播室》特邀嘉宾，天倪律师事务所优秀律师，荣获国家无偿献血金奖。2016年9月获江苏省青年律师职业技能比赛辩护词写作第二名、江苏省法律职业共同体职业技能比赛辩护词写作优秀奖，2020年12月三个案例入选《江苏省刑事典型案例汇编》，2022年11月获南京市律师协会《金陵律师无罪辩护案例精选》一等奖，2023年7月被评为2020-2022年度南京市优秀刑事律师，2025年1月荣获江苏天倪律师事务所优秀律师，2025年4月荣获南京市检察官律师模拟庭审大赛三等奖，2025年5月荣获江苏省首届检察官律师模拟庭审大赛最佳辩护团队奖，2026年1月再次荣获江苏天倪律师事务所优秀律师。主要擅长领域：刑事辩护、合同纠纷、公司纠纷、建设工程纠纷、商事仲裁等。

（李良律师手机号、微信号13805149566）