江苏天倪律师事务所蚂蚁刑辩团队 李良

引言：一条河流和一个人的命运

马科长从业二十三年，在环保局从科员做到环境监察大队大队长，经手过上千起环境执法案件。他曾告诉我一个"职业病"：走在大街上，他会下意识地去闻空气，看烟囱排什么颜色的烟，听附近有没有异常的水流声。二十三年来，辖区内没有发生过一起重大环境污染事故----直到去年五月。

五月十七日清晨，马科长被电话吵醒：辖区内的青河出现大面积死鱼，下游某村自来水取水口检测出苯系物超标。污染源很快锁定----上游一家化工厂的储罐夜间破裂，约八吨含苯有机废液渗入河道。

接下来发生的事情颠覆了马科长的人生。环境应急处理结束后，纪委监察委介入调查，随后案件移送检察机关。马科长被以环境监管失职罪提起公诉。起诉书的核心指控是：马某"对该化工厂的日常监管严重不负责任"，导致重大环境污染事故。

我是在审查起诉阶段介入此案的。在接下来近一年的辩护工作中，我越来越清晰地认识到：环境监管失职罪是一个在司法实践中充满张力和矛盾的罪名，它拷问的是环境保护这一公共品供给中责任分配的公平性。

一、"环保监管职责"的认定：职责清单与职责边界的博弈

环境监管失职罪的主体是"负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员"。这一主体要件看似清晰，实则暗藏玄机。

1.1 职责范围的法定性原则

马科长的第一个辩护焦点是：他到底负有什么样的监管职责？

我调取了该县环保局的"三定方案"和内部岗位职责说明书。结果发现：马科长所在的环境监察大队，法定的监管职责包括三个方面----对企业的排污许可证执行情况进行检查、对环境违法行为的调查取证和行政处罚、对突发环境事件的应急响应。但"对化工厂存储罐的日常巡检"并不在其法定职责清单中----那是安监部门的职责范围。环保部门的职责是检查企业是否有合法的排污许可证、是否按照许可证的要求排放，而不是检查企业的生产设备和储存设备是否处于安全状态。

当然，在实务中这些职责之间存在重叠和交织。但我提出的辩护观点是：在认定"环保监管职责"时，应当严格以法律法规和规范性文件为依据，不能将环境监管职责无限扩大化为"与环境有关的一切事务都由环保局负责"。否则，环保部门的工作人员将承担与其法定职权完全不相称的法律风险。

1.2 行业监管与综合监管的区分

在我国的环境监管体系中，存在行业主管部门监管和环保部门综合监管两个层次。但在追责实践中，往往只有环保部门的人员被追究环境监管失职的刑事责任，而行业主管部门----同样负有环境保护相关职责----却很少被追诉。

在马科长案中，涉案化工厂的行业主管部门是经信局，该局在项目立项、技改审批和企业日常管理方面负有监管职责。我申请调取了经信局对该化工厂的监管记录，结果显示：该化工厂在事故发生前两年内没有接受过经信局的任何环保相关检查，经信局的行业管理台账中也没有该化工厂的环保合规记录。

我在辩护意见中指出：如果将环境监管职责完全集中在环保局一个部门，而忽视行业主管部门的协同监管责任，那么在刑事追诉中只追究环保局工作人员的责任，就是对责任分配公平性的破坏。多头监管体制下的责任逃避问题，不应由体制中的某一个环节单独承受。

法院在判决中回应了这一问题，在事实认定部分明确写道："化工企业的生产安全监管涉及多个行政主管部门，不宜将全部监管责任归于环境保护主管部门一方。"这一认定对后续的量刑产生了积极影响。

二、"严重不负责任"：在不可能完成的任务面前

环境监管失职罪的核心行为要件是"严重不负责任"。在环境监管领域，"不负责任"与"力不从心"之间的灰色地带，正是辩护律师最需要深耕的战场。

2.1 监管资源与监管任务的匹配性

马科长案中，我向法庭提交了一组关键数据：该县环保局环境监察大队共有编制九人，实际在岗七人（两人长期借调至县治水办）。这七个人需要监管全县一千二百余家企业，其中包括九十余家化工企业。按照法定频次要求，对重点污染源每季度至少检查一次，对一般污染源每半年至少检查一次。

我算了一笔简单的账：以每人每年二百二十个有效工作日计算，七个人共一千五百四十个工作日。一千二百家企业如果全部按最低频次检查----每半年一次----共需要两千四百次检查。每次检查平均耗时半天（包括路程、检查、记录、报告），共需一千二百个工作日。但这仅仅是"到场检查"的时间，还不包括处理群众投诉、应对上级督查、准备案卷材料、参加各类会议等日常行政事务。换句话说，即使这七个人全年无休、不做任何与检查无关的事情，也无法完成法定频次要求的一半工作量。

我在辩护意见中提出的核心观点是：严重不负责任的前提是"有能力负责而不负责"。如果一个人被赋予了客观上不可能完成的任务，他完成了其中可能完成的部分，未完成的部分不属于"不负责任"，而属于"力所不及"。

这个"不可能任务"的辩护逻辑得到了法院的部分认可。虽然法院最终仍然认定马科长存在"履职不到位"的问题----因为他确实在事故前三个月内没有对涉案化工厂进行过检查----但将这一"不到位"定性为"客观条件限制下的履职不充分"而非"严重不负责任"，在量刑上给予了较大幅度的从轻处理。

2.3 专业判断与"监管过失"的审慎界分

环境监管工作本身具有高度的专业性和技术性。环保监管人员在工作过程中往往需要做出专业判断----哪些企业风险更高、哪些排放数据需要重点关注、有限的检测预算应当投向哪里。这些专业判断在事后----尤其是在发生了事故之后----很容易被质疑为"判断失误"或"疏忽大意"。

在我代理的另一起环境监管失职案中，当事人是某市环境监测站的高级工程师张某。张某在对一家电镀企业的废水排放进行监督性监测时，采用了常规的月度抽样检测方案。事后发现，该企业在两次抽样之间间歇性地偷排高浓度含铬废水，而月度的抽样频率无法捕捉到这种间歇性的违法排污行为。张某因此被追究环境监管失职的刑事责任。

我在辩护中调取了环境监测技术规范，证明了张某采用的月度抽样方案完全符合当时的国家技术标准和行业惯例。更高频率的抽样----例如每日一次----在技术规范中并非强制要求，只是推荐性建议，而且在当时的监测站人员编制和经费条件下根本不现实。

我提出的核心观点是：评价一个专业技术人员的履职行为是否构成"严重不负责任"，必须以其执业当时通行的行业标准和技术规范为衡量基准，而不能以后续发生的事故和事后发现的风险来反推其当时的判断存在"过失"。如果在事后以"如果当时再检查得仔细一点，可能就会发现"这种思维方式来追责，那么任何专业判断上的不完美都可能被定义为"失职"，这无异于要求所有监管人员具有全知全能的事后智慧。

法庭最终对张某宣告无罪----这是为数不多的环境监管失职无罪判决之一。判决的核心理由是"被告人按照行业规范履行了监测职责，其行为不构成严重不负责任"。这份判决虽然属于少数，但它在专业判断与监管过失之间划出了一条重要的界限。

2.4 上级决策与下级执行的责任分割

在许多环境监管失职案中，被追诉的往往是一线的执法人员，而做出资源分配、人员安排、工作重点等重大决策的上级领导却很少被追诉。这种"只打苍蝇不打老虎"的追责模式，在理论和实践上都存在公平性问题。

马科长案中，监察大队的年度工作重点和频次安排是由县环保局局务会议决定的，马科长只是执行者。当有限的监管资源被他（遵照上级指示）集中到某些高风险企业时，另一些企业的监管自然会被"战略性放弃"。这是一种不得已而为之的选择，而非个人的玩忽职守。

我在辩护中向法庭指出：如果将上级决策造成的监管资源配置不足归咎于一线的执行者，那么所有身处资源匮乏的基层环境中、不得不做出取舍的一线执法人员，都将面临无尽的法律风险。法庭在量刑时考虑了"监管资源分配并非被告人个人能够决定"这一因素，这也是马科长最终获得缓刑的重要原因之一。

环境监管领域的另一个现实困境是：有限的监管力量，到底应该撒胡椒面式地平均分配（以确保"程序上的公平"），还是应该集中投放到风险最高的企业（以追求"实质上的有效"）？

马科长采取的是第二种策略。他的工作日志显示，在事故发生前的半年内，他将主要精力集中在辖区内三家曾因违法排污被处罚的高风险企业上，对这三家企业进行了密集的跟踪监管。而涉案化工厂此前从未有过违法记录，在马科长的风险评估中被列为"一般关注"级别，因此检查频次较低。

但公诉方的逻辑是：正是因为马科长没有检查涉案化工厂，才没能发现和管理其储罐存在的隐患。这是一种典型的"后见之明"偏见。

我的辩护策略是：不能以事故发生后的信息优势，去评判事故发生前基于有限信息作出的资源配置决策。在当时的信息条件下，马科长将有限的监管资源向高风险企业倾斜，是一种合理的风险管理策略。如果他因为"平均用力"而导致高风险企业出问题，是否又要被指责为"不分轻重"？这种"怎么做都是错"的悖论，恰恰表明问题的根源不在于个人的履职态度，而在于制度性的资源匮乏。

三、"重大环境污染事故"的认定标准

环境监管失职罪以"导致发生重大环境污染事故"为结果要件。这一要件的认定标准，直接决定了罪与非罪的界限。

3.1 法定标准与事实认定

根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，"重大环境污染事故"的认定有具体的量化标准：致使公私财产损失三十万元以上的；致使三十人以上中毒的；致使一人以上死亡或者三人以上重伤的；等等。

在马科长案中，青河污染导致的经济损失主要包括：死鱼损失、下游水厂停水造成的经营损失和居民饮水替代成本、河道应急处置费用。环保部门委托的评估机构给出的损失总额为一百八十余万元，远超三十万元的入罪门槛。

但我对这个数字提出了质疑。我重点审查了损失评估报告，发现其中存在两方面的问题：第一，"死鱼损失"的计算依据是养殖户自报的数据，而非有证据支撑的实际损失。部分养殖户在事故前已经出现了鱼苗死亡的情况（因病菌感染），这些损失被不加区分地计入了污染损失。第二，应急处置费用中包括了一些与污染无直接因果关系的支出----例如河道清淤工程中清理的淤泥中相当一部分是历史沉积而非本次污染的残留。

我申请了独立的环境损害司法鉴定，鉴定结论显示：与本次污染有直接因果关系的实际损失为六十五万元左右----虽然仍超出三十万元的门槛，但远低于控方主张的一百八十余万元。这一数额的大幅降低，对于量刑档次的确定至关重要。

3.2 污染损害的多因叠加

另一个重要辩护角度是：污染损害是否可以完全归因于涉案化工厂的泄漏？青河沿线还有多个污染源----包括农业面源污染、生活污水排放和其他工业企业的合规排污。苯系物超标虽然是化工厂泄漏导致的，但死鱼现象却可能存在多重原因叠加。

我收集了事发前半年内的青河水质监测数据，这些数据显示：青河的溶解氧含量在事故前就已经长期处于偏低水平，水体富营养化程度较高，这意味着青河的生态系统已经处于脆弱状态。化工厂的苯系物泄漏是"最后一根稻草"，但即便没有这次泄漏，青河的水质问题迟早也会爆发其他形式的生态灾害。

我提出：在评估"致使"公共财产和人民利益遭受重大损失时，必须将污染行为之外的其他致损因素进行剥离。被告人只对由他的行为直接引起的那部分损失负责----而不是对整条河流的历史欠账负责。

四、行政违法先行处理原则

环境监管失职罪的一个特殊之处在于：它所涉及的底层事实----企业污染----通常是行政处罚的前置领域。这使得"行政违法先行处理"原则在此类案件中有特殊的适用价值。

4.1 行政程序与刑事程序的衔接

根据环境法律法规，对超标排放、违规处置废弃物等行为的处理，应当遵循从行政处罚到刑事追究的递进逻辑。只有当行政处罚不足以遏制违法行为、或者违法行为达到严重危害社会的程度时，刑事手段才应当介入。

在马科长案中，我注意到一个程序上的问题：涉案化工厂的违法泄漏行为是否经过了环境行政执法部门的调查处理？答案是：没有----因为事故发生后，纪委监察委直接介入，跳过了行政执法程序，进入了刑事追诉程序。

我提出的程序性辩护意见是：对于环境监管失职案件的追诉，应当以环境行政执法的充分调查为前提。行政执法程序不仅能够查明企业污染行为的事实和责任，也能为判断监管人员是否存在"失职"提供行业标准和专业判断。跳过行政执法程序直接进入刑事追诉，可能导致对监管人员责任的错误判断。虽然法院没有直接支持这一程序性抗辩，但这一主张在很大程度上影响了法庭对全案证据审查的严格程度。

4.2 合规抗辩在环境监管失职案中的适用

如果被监管企业本身是"合规"的----其排污许可、环评报告、日常排放数据均符合法定标准----那么监管人员就更难被认定为"严重不负责任"。因为监管人员的首要职责是确保企业"合规运营"，而非确保企业"不出任何事情"。

在马科长案中，涉案化工厂在事故发生前是"合规"的----排污许可证有效、最近一次废气废水监测数据合格、环评验收已完成。从形式上看，马科长及其团队对该企业的监管是"足够"的：该查的证照查了，该做的检测做了，该留的痕留了。

我向法庭提出的观点是：环保监管人员的职责是"合规审查"而非"安全保障"。一个证照齐全、检测合格的企业，其储罐发生意外破裂，更应当追究的对象是企业自身的安全生产责任和安监部门的监管责任，而非环保部门的环境监管责任。法院在判决中对这一辩护逻辑予以了相当程度的认可。

五、多因链条中的责任分配

5.1 污染者责任与监管者责任的层次结构

环境监管失职案的一个根本性特征是：它总是建立在他人（污染企业）的违法行为之上。没有污染者的违法排污，就没有监管失职的追诉空间。这一特征决定了在责任认定时，污染者责任是第一位的、主要的，监管者责任是第二位的、从属性的。

在马科长案中，化工厂的违法泄漏是直接原因，化工厂经营者和管理者的过错是主要的。但恰恰是这些直接污染者，他们在刑事诉讼中往往能够通过认罪认罚、赔偿损失、修复环境等方式获得轻缓处理----有时甚至比被追诉的监管人员量刑更轻。

我向法庭提出的核心观点是：在一个多人参与的损害事件中，刑法应当遵循"责任与原因力成正比"的原则。对损害结果发生的原因力越大，刑事责任应当越重。污染者对损害结果的原因力显然大于监管者----前者是主动制造了风险，后者至多是没有及时发现和制止前者的风险。因此，监管者的刑事责任在任何情况下都不应当重于污染者。

法庭采纳了这一量刑逻辑。判决书在"量刑理由"中写明了这一考量，并据此将马科长的刑罚确定在缓刑区间内。

5.2 隐性"指标"对监管行为的扭曲

环境监管体系中的隐性指标是一个几乎不被公开讨论但对监管行为产生深远影响的因素。在各级政府的绩效考核中，环境质量指标（如空气质量优良天数、水质达标率等）具有"一票否决"的效力。这种压力客观上催生了一些变形的监管策略----例如，将有限的监管资源集中在"可能影响考核数据"的污染源上，而对"不影响考核但风险同样存在"的污染源关注不足。

我了解到的一个细节是：马科长所在的环境监察大队在日常工作中，70%的时间用于应对上级的各种督查、考核、报表、台账，只有30%的时间真正用于一线巡查。换句话说，他被要求将大量的精力投入到"证明自己在工作"而非"真正工作"上。这种扭曲的激励机制，恰恰是制度性的问题，而非个人的怠惰。

虽然这一论证在法庭上难以直接转化为辩护理由----法院不会因为"整个体制有问题"就宣告某个人无罪----但它对于塑造法庭对案情的整体理解、影响心证和量刑有着潜移默化的作用。

5.3 联合执法中的责任混淆

在许多环境违法案件中，涉及多部门联合执法。联合执法的初衷是好的----整合力量、协调行动。但在出了问题之后，联合执法往往变成了"谁留在现场谁背锅"。

在马科长案中，事故前半年内，县里组织过一次针对化工企业的多部门联合检查，环保、安监、市场监管、经信局都参与了。这次联合检查的牵头单位是安监局，现场检查的主力也是安监人员----因为他们检查的是生产安全。环保局派出的是一名普通工作人员，主要任务是核查排污许可证和在线监测数据----该工作人员完成了自己的任务，相关检查结论也是"符合要求"。

但事故发生后，当纪委调取这次联合检查的记录时，发现一个问题：环保局派出的人员没有写书面检查报告。安监方面写了详细的检查报告，环保方面只有一份简短的"现场检查记录表"。正是这份"不规范的记录"，成为指控马科长"严重不负责任"的重要依据之一----因为联合检查是以监察大队名义出动的，作为大队长，马科长对下属的工作成果负有审核把关责任。

我在辩护意见中指出：在一次由其他部门牵头、多部门参与的联合执法行动中，参与部门的职责应当限于其法定职权范围。要求环保人员在安监部门主导的生产安全联合检查中书写详尽的报告，已经超出了联合执法的合理要求范畴。更何况，"未写书面报告"与"发生环境污染事故"之间不存在刑法意义上的因果关系。这一辩护意见在很大程度上削减了联合检查记录对马科长的不利影响。

六、从个案到制度的反思

马科长案最终以环境监管失职罪定罪，判处有期徒刑一年，缓刑两年。这个结果在法律人的视角下，可能已经是一个"成功"的辩护----毕竟将实刑争取到了缓刑。但对于一个在环保战线工作了二十三年的基层公务员来说，这个结局仍然是毁灭性的：他失去了公职、失去了退休待遇、失去了整个职业生涯的尊严。

更让我难以释怀的是案件中的"责任不对等"现象。泄漏八吨苯系物的化工厂负责人最终以污染环境罪被判处有期徒刑三年、缓刑四年----作为直接污染者，他的刑罚仅比马科长高出一年。而化工厂所在地的经信局、安监局相关责任人，虽然同样负有监管责任，却仅受到了党纪政务处分，没有任何人被追究刑事责任。

这让我想起马科长在一次会见时说过的话："他们都说环保局是’背锅局’，我以前不信，现在信了。"

环境监管失职罪的立法本意，是督促环保监管人员勤勉履职，保护生态环境。但在现实的操作中，它有时演变成了一种"结果追责"----出了环境污染事件，总要有人"负责"，而环保局的工作人员往往成为最容易追责、最缺乏政治保护的对象。

一个合理的环境保护追责体系，应当遵循以下逻辑层次：第一层，追究污染者（企业在内的直接责任人）的刑事责任和民事赔偿责任----他们是危害结果的制造者，应当承担首要和最重的责任。第二层，追究行业主管部门的监管责任----他们是距离污染源最近的监管者，最具备发现和制止违法行为的条件和能力。第三层，在穷尽前两个层次的追责之后，审慎地评估环保综合监管部门是否构成刑事责任的承担主体----并严格根据"严重不负责任"的实质标准，而非"发生了污染事件"这一结果来认定。

唯有如此，环境监管失职罪才能回归它的立法本意，而不是沦为基层环保工作者头顶上的一把"随机掉落的剑"。

在最后一次庭审结束后，马科长走出法院，站在台阶上深深吸了一口气。我知道，他在闻空气。二十三年来的习惯，大概这辈子都改不掉了。唯一不同的是，这一次他不用再担心闻出什么问题----他再也不是环保局的人了。

有时深夜翻阅案卷，我会想起马科长说过的一句话："做环保的人，其实是最不希望环境出问题的人。我们把自己的大半辈子都献给了这份工作，出了事最心痛的就是我们。但法律不会问你是不是心痛，它只问你有没有责任。"这里面的无奈与悲哀，或许正是环境监管失职罪在实践中屡屡引发争议的根源所在。

李良律师简介

李良律师，男，1973年生人，祖籍山东济宁，2006年8月开始执业，现执业于江苏天倪律师事务所，律所合伙人，蚂蚁刑辩团队成员，天倪刑辩委员会副主任，南京市优秀刑事律师，司法部法律援助中心死刑复核法律援助律师，江苏省法律援助中心办案律师，南京市律师协会刑法委员会委员，南京市律师协会申请律师执业实习人员面试考核考官，南京电视台《律师直播室》特邀嘉宾，天倪律师事务所优秀律师，荣获国家无偿献血金奖。2016年9月获江苏省青年律师职业技能比赛辩护词写作第二名、江苏省法律职业共同体职业技能比赛辩护词写作优秀奖，2020年12月三个案例入选《江苏省刑事典型案例汇编》，2022年11月获南京市律师协会《金陵律师无罪辩护案例精选》一等奖，2023年7月被评为2020-2022年度南京市优秀刑事律师，2025年1月荣获江苏天倪律师事务所优秀律师，2025年4月荣获南京市检察官律师模拟庭审大赛三等奖，2025年5月荣获江苏省首届检察官律师模拟庭审大赛最佳辩护团队奖，2026年1月再次荣获江苏天倪律师事务所优秀律师。主要擅长领域：刑事辩护、合同纠纷、公司纠纷、建设工程纠纷、商事仲裁等。

（李良律师手机号、微信号13805149566）