作者： 吕广伦、王尚明、 陈攀（最高人民法院） 来源：《人民司法》 2014 年第 1 期

为依法惩治编造、故意传播虚假恐怖信息犯罪活动 ，维护社会秩序 ，维护人民群众生命、财产安全 ，最高人民法院 2013 年 9 月 29 日发布了《关于审理编造、故意传播虚假恐怖信息适用法律若干问题的解释》（法释

［2013］ 24 号， 以下简称《解释》 ） ，为便于司法实践中正确理解和适用，现就《解释》制定的背景、意义、主要内容及起草思路等问题介绍如下。

一、解释的制定背景

近年来， 陆续发生了一些编造、故意传播虚假恐怖信息的犯罪活动。这

些犯罪活动 ，有的为勒索钱财等违法犯罪目的， 向商场、酒店等企事业单位

散布爆炸威胁的虚假恐怖信息；有的出于无聊、好奇或者" 出风头 " ，还有

的则是为发泄私愤、报复社会等动机 ，散布"发生地震 "、"飞机上有炸弹 "等虚假恐怖信息。如 2013 年 5 月 15 日至 18 日 ，全国连续发生 6 起编造虚假爆炸信息威胁民航安全的事件 ，造成北京、上海、广州等地共 22 架次航

班返航、备降或延迟起飞。这些犯罪活动， 由于行为人制造恐怖气氛， 引起了不同程度的社会恐慌 ，严重影响了人民群众正常的工作、生产、交通、生活等秩序 ，造成了社会危害。

我国刑法第 291 条之一规定，"编造爆炸威胁、生化威胁、放射威胁等恐怖信息 ，或者明知是编造的恐怖信息而故意传播 ，严重扰乱社会秩序的，

处五年以下有期徒刑、拘役或者管制；造成严重后果的 ，处五年以上有期徒刑。 "但由于刑法对什么是"严重扰乱社会秩序 "、"造成严重后果 "没有具体规定 ，公安、检察、法院以及法院系统内部对编造、故意传播虚假恐怖信息的违法犯罪行为在适用法律上理解不尽一致 ，导致执法标准不统一 ，甚至影响对此类犯罪行为的打击力度 ，使法律难以发挥应有的惩治作用。为此，最高人民法院为了适应与此类违法犯罪行为作斗争的需要 ，维持社会秩序，

维护人民群众生命、财产安全 ，为准确有力地打击此类违法犯罪活动， 出台了《解释》。

在出台《解释》之前 ，我们进行了深入调研 ，全面收集了近年来全国各地发生的真实案例 ，对过去司法实践中积累的丰富经验以及存在的问题进行了系统梳理 ，广泛征求了立法机关、行政机关、其他司法机关、专家学者等社会各方面的意见 ，并借鉴其它国家通行的法律规制原则 ，经反复研究论证，不断修改完善 ，经过最高人民法院审判委员会第 1591 次会议讨论 ，通过了《解释》。

二、《解释》 出台的重要意义

《解释》 出台的主要意义是：第一 ，制定出台《解释》 ，是依法打击编造、故意传播虚假恐怖信息犯罪的现实需要。通过制定具体的定罪、量刑标准 ，为依法打击此类犯罪行为 ，提供了更加明确的司法依据。有利于统一司法标准 ，规范司法行为。第二 ，制定出台《解释》 ，是保护人民群众生命、财产安全 ，维护社会正常秩序的需要。编造、故意传播虚假恐怖信息 ，极易造成社会恐慌 ，严重干扰社会正常秩序 ，甚至造成人员密集场发生踩踏事故，同时因排除虚假恐怖信息 ，给相关单位或个人造成直接经济损失。《解释》为人民群众提供了与此类犯罪作斗争的法律武器。第三 ，制定出台《解释》，也是维护信息网络健康发展的需要。近年来， 随着信息技术的快速发展以及网络的普及 ，越来越多的违法犯罪分子通过手机短信、QQ 群、微信、互联网等通信手段编造、散布虚假恐怖信息 ，极易造成广大信息受众心理恐慌，

危害甚大。《解释》 的出台 ，有助于规范网络秩序 ，为广大人民群众提供一个健康、有序的网络环境。

三、《解释》 的主要内容及有关问题的说明

《解释》共有六个条文 ，主要规定了六个方面的内容 ，主要包括以下几个方面：（1）对编造、故意传播虚假恐怖信息罪的特征进行界定 ，以便司法实践中区分此罪与彼罪 ，正确确定罪名；（2） 明确了编造、故意传播虚假恐怖信息罪的入罪标准 ，即如何认定"严重扰乱社会秩序 "；（3）在定罪标准上规定应当酌情从重处罚的标准；（4） 明确规定加重处罚标准 ，即如何认定"造成严重后果 "；（5）对编造、传播虚假恐怖信息的想象竞合犯、牵连犯进行了原则性规定；（6）对"虚假恐怖信息 "进行了界定。具体内容及有关问题的说明如下：

（一） 明确了编造、 故意传播虚假恐怖信息罪的客观特征。

1、关于编造虚假恐怖信息罪

刑法第 291 条之一对"编造虚假恐怖信息罪 "客观特征的规定非常简洁、抽象 ，如何理解编造虚假信息罪的客观特征 ，需要通过解释进一步具体化、

明确化。在起草《解释》过程中 ，编造虚假恐怖信息的行为构成犯罪 ，是否需要附加行为人在编造的同时或之后具有传播或放任传播的客观行为 ，讨论较为激烈。一种观点认为 ，刑法对该罪的客观行为仅规定"编造 " ，没有规定传播 ，而且对虚假恐怖信息的传播单独规定了罪名（即故意传播虚假恐怖信息罪） ，故无必要加上"传播 "的限制 ，否则有违背罪刑法定之嫌。另一观点认为 ，应当规定编造的同时或之后有传播或放任传播的客观行为。《解释》采纳了后一种观点 ，主要理由如下：

（1）该罪是结果犯。虚假恐怖信息因本身是虚假的 ，从结果上讲根本不可能对人的生命安全和财产造成实际危害 ，其社会危害主要体现在制造恐怖气氛， 引起社会恐慌 ，扰乱社会秩序方面 ，通常造成人们"一场虚惊 "。

为防止不当扩大刑法的打击面 ，刑法立法规定编造、故意传播虚假恐怖信息，必须造成"严重扰乱社会秩序 "的后果 ，才能构成犯罪。行为人虽然编造了恐怖信息 ，但其编造的恐怖信息没有被传播出去 ，不可能产生扰乱社会秩序的后果 ，也就不构成犯罪。 因此 ，编造恐怖信息 ，传播或者放任的 ，才构成编造虚假恐怖信息罪。如果行为人编造恐怖信息后 ，慑于法律威严或者后悔，及时采取措施 ，没有让自己编造的恐怖信息被传播出去 ，从而没有扰乱社会秩序的 ，则不应作为犯罪处理。

（2）该罪是故意犯罪。编造恐怖信息罪是故意犯罪 ，从上述分析来看，行为人对犯罪结果（即严重扰乱社会秩序） 的直接故意或间接故意应当要求行为人在编造虚假恐怖信息的同时或之后 ，主观上具有传播的直接故意或者放任传播的间接故意。如何判断"放任传播 " ，应结合行为人有没有采取必要措施防止虚假恐怖信息被传播的客观方面进行判断。例如 ，行为人出于好玩、无聊在某些知悉范围较小的载体上（如仅对好友开放的 QQ 空间） 上编写虚假恐怖信息 ，如果行为人没有采取加密、及时删除等必要措施 ，导致虚假恐怖信息被传播 ，严重扰乱社会秩序的 ，应以犯罪论处。

行为人在私密载体上（如日记本里）编造虚假恐怖信息 ，有理由确信其没有传播意图 ，在极其偶然的情况下 ，该虚假恐怖信息被他人知悉而传播出去 ，严重扰乱社会秩序的 ，应认定行为人主观上是过失 ，或者意外事件 ，不应认定为犯罪。

（3）实践经验的总结。从收集的近百件案例来看 ，绝大多数行为人是在编造的同时或之后实施了自行传播行为。主要包括以下几种情形 ：一是编

造与传播同步进行。最典型的是通过互联网发贴的方式编造并传播虚假恐怖信息。有的是想好虚假恐怖信息后 ，在人群中口头散布 ，从客观上讲也是编造、传播同步进行的。二是编造之后又进行传播。如行为人编写好虚假恐怖信息的手机短信后 ，又向他人转发；想好虚假恐怖信息后 ，又向公安局、航空公司、商场等单位打电话（打电话其实就是传播） 。三是编造后故意通过他人传播。如唆使他人传播 ，或者告知不明真相的人 ，致使编造的恐怖信息进一步扩散（行为人告知不明真相的人是传播的开始） 。司法实践中 ，对以上情形绝大多数法院都以编造虚假恐怖信息罪定罪量刑。

2、关于故意传播虚假恐怖信息罪

虚假恐怖信息的源头是编造 ，但引起社会恐慌 ，扰乱社会秩序 ，危害社会 ，最终还是传播所致。 因此， 即使行为人没有编造虚假恐怖信息 ，但明知是他人编造的虚假恐怖信息而故意传播 ，严重扰乱社会秩序的 ，根据刑法

291 条之一的规定 ，应以故意传播虚假恐怖信息罪论处。

故意传播虚假恐怖信息罪应当强调" 明知 "要件 ，即明知恐怖信息来源于他人的编造。现实生活中 ，一般公民听到某个恐怖信息后 ，一时难以分辨信息真伪 ，可能会主动告诉其他人或打电话报警 ，最后经查证是虚假恐怖信息， 因行为人主观上并无犯罪故意 ，不能以犯罪论处。

3、关于" 自编自传 "、"既编又传 "的罪名适用

从《解释》 的规定来看 ，对于行为人编造虚假恐怖信息又自行传播 ，严重扰乱社会秩序的 ，即" 自编自传 "的情形 ，应定"编造虚假恐怖信息罪 "。

司法实践中 ，此类案件的多数判决与《解释》 的规定相符 ，但也有少数判决采用的罪名为"编造、传播虚假恐怖信息罪 "或"编造、故意传播虚假恐怖信息罪 "。根据最高人民法院、最高人民检察院《关于执行<中华人民 共和国刑法>确定罪名的补充规定》 ，该类犯罪的罪名为"编造、故意传播 虚假恐怖信息罪 " ，故采用"编造、传播虚假恐怖信息罪 "的罪名与该司法解释的规定不符 ，罪名适用不规范、不严肃 ，今后应当注意并加以纠正。对于" 自编自传 "情形中的"传播 "行为 ，这是行为人编造虚假恐怖信息行为的自然延伸 ，编造行为可以吸收传播行为 ，对其"传播 "行为不必单独定罪。

司法实践中 ，还有一种观点认为 ，行为人编造虚假恐怖信息向特定对象散布的 ，定"编造恐怖信息罪 "； 向不特定对象传播的 ，定"编造、故意传播虚假恐怖罪 "。我们认为，"散布 "与"传播 "很难区分 ，甚至"散布 "比"传播 "范围更广。 向特定对象散布虚假恐怖信息 ，如果该特定对象是个人 ，其没有传播出去 ，通常不会严重扰乱秩序 ，不构成犯罪；如果特定对象

是单位 ，实际是向不特定多数人传播的一种表现。 因此，《解释》没有采纳此种观点。

行为人编造虚假恐怖信息 ，此外 ，又明知是他人编造的虚假恐怖信息而故意传播 ，两者均构成犯罪的情况下， 即" 既编又传 "的情形 ，如何适用罪名 ，争议也很激烈。一种观点认为 ，应认定"编造、故意传播虚假恐怖信息罪 " ；另一观点认为 ，应认定"编造虚假恐怖信息罪 "、"故意传播虚假恐怖信息罪 " ，实行数罪并罚。鉴于争议激烈，《解释》对此没有明确规定。由于此类案件有两个不同的犯罪事实 ，后一种观点较为适当 ，也有利于准确量刑 ，我们倾向于后一种观点。

（二） 明确了编造、 故意传播虚假恐怖信息罪的入罪标准 ，即如何认定"严重扰乱社会秩序 "

《解释》第二条采取列举的方式 ，对"严重扰乱社会秩序 "的标准进行具体规定 ，主要包括以下六种情形：（1）扰乱公共场所秩序 ，即致使机场、车站、码头、商场、影剧院、运动场馆等人员密集场所秩序混乱 ，或者采取紧急疏散的。（2）破坏公共交通秩序 ，即影响航空器、列车、船舶等大型 客运交通工具正常运行的。如编造火车上有爆炸装置 ，致使火车迟延运行的。

（3）破坏有关单位的正常工作秩序 ，即致使国家机关、学校、 医院、厂矿企业等单位的工作、生产、经营、教学、科研等活动中断的。（4）破坏居民生活秩序 ，即造成行政村或社区范围居民生活秩序严重混乱的。如 ，编造"水源有毒 "等虚假恐怖信息 ，导致行为地村民群众心理恐慌 ，生活用水困难等。（5）干扰国家职能部门的正常工作秩序， 即致使公安、武警、消防、卫生检疫等职能部门采取紧急应对措施。通常情况下虚假恐怖信息的危害后果是造成社会恐慌 ，但也不排除公安、武警等职能部门率先获得恐怖信息 ，为避免造成社会恐慌而采取"公共安全危机 "预案及措施 ，秘密排除险情的情况。（6）其他严重扰乱社会秩序的。 由于司法解释难以穷尽 ，有待司法根据具体违法行为， 比照上述危害情形决定是否构成犯罪。

《解释》起草讨论过程中 ，对本条规定的争议不大。但有观点认为 ，对第（5）项应规定职能部门采取紧急应对措施的"级别 " ，即" 险情级别 " ，如果是一般险情 ，不宜规定为犯罪。我们认为， 由于各地区公安、武警等职能部门对" 险情级别 "的认定没有明确的标准 ，且该类犯罪的定罪标准不宜过高 ，否则不利于打击此类犯罪 ，故《解释》没有明确规定职能部门采取紧急措施的级别情况。如果仅是造成职能部门派出两三个人排查" 险情 " ，又没有造成公共场所秩序或有关单位工作秩序严重混乱等其他严重扰乱后果的，

可不作为犯罪处理。实践中 ，行为人针对人员很少的小超市或个体经营场所编造"诈弹 "等虚假恐怖信息 ，仅能引起极个别人的心理恐慌 ，社会危害不大的 ，也不应以犯罪处理。

（三） 在定罪标准基础上规定应当酌情从重处罚的标准

刑法第 291 条之一规定 ，编造、故意传播虚假恐怖信息 ，严重扰乱社会秩序 ，但是没有造成严重后果的 ，刑期从管制到五年有期徒刑 ，量刑幅度较大。为了规范量刑 ，最大限度地促进量刑公正，《解释》第三条在定罪标准基础上 ，规定了在这一量刑幅度内酌情从重处罚的情节。主要有以下几种情形：（1）致使航班备降或返航的 ，或者列车、船舶等大型客运交通工具中断运行的。如 ，编造、传播虚假恐怖信息致使已经起飞的航班备降或返航，

造成大量乘客及其亲友心理极度恐慌 ，严重干扰了民航秩序 ，而且给航空公司造成一定的经济损失。对于此种情应从重处罚。（2） 多次编造、故意传播虚假恐怖信息的。该种情形表明行为人的主观恶较深 ，虚假恐怖信息波及范围大 ，故应从重处罚。（3）造成直接经济损失二十万元以上的。（4）造成乡镇、街道区域范围居民生活秩序严重混乱的。该种情影响人数较多 ，社会影响较大 ，应从重处罚。（5）具有其他酌情从重处罚情节的。如犯罪动机卑劣 ，造成直接经济损失不大 ，但间接经济损失较大或者某一情形虽不十分严重 ，但兼有多种情形 ，危害较大 ，等等。

《解释》起草过程中 ，有意见认为 ，编造虚假恐怖信息致使航班备降或返航 ，不仅严重干扰了民航秩序 ，而且给航空公司造成巨额经济损失 ，造成大量乘客及其亲友心理极度恐慌 ，可直接将此种情形作为"造成严重后果 "的量刑标准 ，判处五年以上刑罚。我们认为，"诈弹 "导致航班备降、返航的情形较多 ，危害程度差异较大 ，造成航空公司直接经济损失的大小亦不同，故不宜一律认定为"造成严重后果 "。实践中 ，我们以往对该类案件也都是在五年以下判处刑罚的。 当然 ，如果造成航空公司直接经济损失达 50 万元 以上 ，可根据《解释》第四条的规定 ，处五年以上有期徒刑。

对于"多次编造、故意传播虚假恐怖信息 "中"多次 "的理解，"多次 "应指三次以上 ，且每次均单独构成犯罪 ，如果行为人将编造的同一虚假恐怖

信息多次向同一单位散布 ，仅造成单一犯罪后果的 ，应认定为一次。如 ，行为人为了向某商场敲诈勒索钱财 ，在不同时间内先后多次向该商场打电话称"在商场内安装了遥控炸弹 " ，如果仅造成该商场一次严重秩序混乱 ，应认定为一次 ，如果造成该商场三次以上秩序严重混乱 ，则应认定为"多次 "。

（四） 明确规定加重处罚标准 ，即如何认定"造成严重后果 "

《解释》第四条通过列举的方式 ，对判处五年以上有期徒刑 ，即"造成严重后果 "进了明确规定。主要包括以下几种情形：（1）造成三人以上轻伤或者一人以上重伤的。编造、故意传播虚假恐怖信息造成人员密集场所发生踩踏事故 ，造成人员伤亡的 ，不仅严重扰乱了公共场所的秩序 ，而且造成三人以上轻伤或一人以上重伤后果的 ，社会危害更大。故应加重处罚。如果造成人员死亡的 ，根据"举轻以明重 "原则 ，在此标准上更应从重判处。

（2）造成直接经济损失 50 万元以上的。如前不久发生的一起国际航班"炸弹 "案件 ，造成某航班将要到达目的地时返航 ，不仅造成乘客极度心理恐慌，而且造成航空公司上百万元的直接经济损失 ，甚至造成国际影响。对于此类情形 ，应判处五年以上有期徒刑。（3）造成县级行政区域范围居民生活秩 序严重混乱的。这种情形相对第二条、第三条规定的情形而言 ，范围更广，

造成的社会恐慌程度更大 ，极易造成相关地区正常的社会秩序严重混乱 ，应判处五年以上有期徒刑。（4）妨碍国家重大活动进行的。如在国家举行重大庆典、举办重大国际赛事、 国际展览会等活动期间 ，编造、故意传播虚假恐怖信息 ，妨碍国家重大活动顺利进行的 ，应从严打击 ，判处五年以上有期徒刑。（5）造成其他严重后果的。该条规定的理由同前 ，不再赘述。

（五） 对编造、传播虚假恐怖信息的想象竞合犯、 牵连犯进行了原则性规定

《解释》第五条规定 ，编造、故意传播虚假恐怖信息 ，严重扰乱社会秩序， 同时又构成其他犯罪的 ，择一重罪处罚。如出于勒索财钱等其他犯罪目的 ，或者通过破坏计算机系统等犯罪手段 ，编造、传播虚假恐怖信息 ，严重扰乱社会秩序的， 同时构成数罪 ，根据司法实践中的通行做法 ，择一重罪处罚。之前的司法判例 ，对于此类案件如何定罪 ，标准不一 ，有的定数罪 ，实行数罪并罚 ，有的按照牵连犯的原则择一重罪处罚。《解释》施行后 ，应严格按照本解释的规定处理。

如果行为人明知会引起社会恐慌 ，造成严重事故 ，故意针对人员密集场所编造、故意传播虚假恐怖信息 ，造成重大人员伤亡后果的 ，该种情形同时触犯了刑法 115 条、第 291 条之一的规定 ，应择一重罪 ，即" 以危险方法危害公共安全罪 "论处。例如， 2005 年 8 月， 巴格达清真寺有 100 万穆斯林聚集、举行纪念活动 ，突然有人谎称有自杀式炸弹袭击 ，聚会场所顿时乱作一团 ，人们相互踩踏 ，造成 900 余人死亡。我国目前虽没有此类现象的发生 ，但不排除将来发生的可能性。

（六） 对"虚假恐怖信息 "进行了界定

刑法第 291 条之一规定的虚假恐怖信息为"爆炸威胁、生化威胁、放射威胁等 " ，我们根据此类犯罪的发展变化 ，对可能出现的虚假恐怖信息进行了归纳、总结 ，在《解释》第六条中规定，"虚假恐怖信息 "除刑法规定的上述三类恐怖威胁外 ，还包括"劫持航空器威胁、重大灾情、重大疫情 "等不真实的恐怖信息。重大疫情 ，如"非典 "流行期间编造虚假"非典 "疫情等。重大灾情 ，如编造虚假"地震 "信息等。

司法实践中 ，如果行为人编造或故意传播的虚假信息内容是其他类威胁，也应与爆炸威胁、生化威胁、放射威胁的恐怖程度相当 ，否则不应构成本罪。如有些人"搞恶作剧 " ，编造、散布某工厂经常有女工被强奸的虚假信息，

使某厂女工及周边女性居民产生一定程度的心理恐慌 ，但这类信息毕竟与恐怖信息有所不同 ，应该在实践中加以区分。

对于那些一查就知道是虚假的恐怖信息 ，根本不可能引起社会恐慌及扰乱社会秩序的 ，不构成犯罪。如 2013 年 5 月 17 日 23 时 ，王浩然（男，

16 岁）在《腾讯微博》上发贴称 ，将于 5 月 18 日 17 时 28 分炸"连云港飞往佛山 "的航班。经查 ，根本没有该航班。编造根本不具有误导性的虚假恐怖信息不应以犯罪论处。

李良律师简介

李良律师，男，1973年生人，祖籍山东济宁，2006年8月开始执业，现执业于江苏天倪律师事务所，律所合伙人，蚂蚁刑辩团队成员，天倪刑辩委员会副主任，南京市优秀刑事律师，司法部法律援助中心死刑复核法律援助律师，江苏省法律援助中心办案律师，南京市律师协会刑法委员会委员，南京市律师协会申请律师执业实习人员面试考核考官，南京电视台《律师直播室》特邀嘉宾，天倪律师事务所优秀律师，荣获国家无偿献血金奖。2016年9月获江苏省青年律师职业技能比赛辩护词写作第二名、江苏省法律职业共同体职业技能比赛辩护词写作优秀奖，2020年12月三个案例入选《江苏省刑事典型案例汇编》，2022年11月获南京市律师协会《金陵律师无罪辩护案例精选》一等奖，2023年7月被评为2020-2022年度南京市优秀刑事律师，2025年1月荣获江苏天倪律师事务所优秀律师，2025年4月荣获南京市检察官律师模拟庭审大赛三等奖，2025年5月荣获江苏省首届检察官律师模拟庭审大赛最佳辩护团队奖，2026年1月再次荣获江苏天倪律师事务所优秀律师。主要擅长领域：刑事辩护、合同纠纷、公司纠纷、建设工程纠纷、商事仲裁等。

（李良律师手机号、微信号13805149566）